新一轮大规模水利建设中需要重视的几个问题

周学文

（水利部，100053，北京）

2011年中央1号文件和中央水利工作会议对水利改革发展作出了全面部署，明确了今后5～10年全国水利建设的目标和重点任务，水利将迎来新一轮建设机遇期。如何贯彻落实好中央关于水利的各项部署，有序安排大规模水利建设，切实保障水利投资需求，充分发挥投资效益，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，事关水利又好又快发展的全局。以下，就新一轮大规模水利建设中需要重视的问题谈三点认识。

一、突出加强水利薄弱环节建设,要依靠科学规划

中央1号文件明确了突出加强水利薄弱环节建设5个重点和全面加快水利基础设施建设5项任务。组织实施好各类水利建设，必须首先做好规划，搞好顶层设计，层层分解落实目标任务。为此，水利部组织编制完成了全国水利发展“十二五”规划，明确了水利建设的总体布局、建设目标、实施重点、投资规模和保障措施，同时下大力气科学制定各类水利建设专项规划并付诸实施。

一是全面加快防洪建设。在国务院已批复的七大江河流域防洪规划基础上，针对加强防洪重点薄弱环节建设，重点制定了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，确定了244条流域面积3 000 km2以上、防洪任务重、有重要保护对象的大江大河主要支流、独流入海河流、内陆河流的重点河段进行系统治理。选择了5 186条流域面积200～3 000 km2的中小河流，对人口相对密集、洪涝灾害频繁、保护对象重要的河段进行重点治理。规划还确定对5 400座小（1）型、4.1万多座小（2）型病险水库和2 000多座大中型病险水闸进行除险加固，洞庭湖、鄱阳湖重点圩垸整治和蓄滞洪区建设，以及2 058个县级行政区山洪地质灾害防治监测预报预警系统和群测群防体系建设等，共涉及水利投资6 200多亿元，约占“十二五”规划确定的防洪建设投资的近90%。这是“十二五”期间在继续实施大江大河治理的同时，全面加快防洪建设的重点。

二是合理安排水资源配置工程建设。在国务院已批复的全国及流域水资源综合规划的基础上，针对西南地区特大干旱暴露出工程性缺水严重的问题，编制了《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》，以县域为单元，以中型水库、重点小型水库以及引（提）水工程、连通工程为重点，建设重点水源工程2 300多项，通过规划实施，使正常来水年份城乡生产生活用水得到保障；一般干旱年份城乡生活用水得到保障，生产用水影响较小；特大干旱年份保证城乡基本生活用水需要。同时，为解决重点地区资源性缺水问题，加快南水北调东中线一期、吉林中部供水、辽西北供水等引调水工程建设，将南水北调西线、滇中调水等工程前期论证纳入水利发展 “十二五”规划。此外，目前正在组织编制“十二五”全国大中型水库建设规划，对大中型水库建设作出具体安排。

三是突出加强农村水利建设。在超额完成“十一五”农村饮水安全工程建设任务的基础上，针对解决农村饮水安全问题的目标要求，重点制定了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，解决原规划剩余的1.02亿人和新增的1.96亿农村饮水安全不达标人口，到2015年基本解决农村饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例从现状58%提高到80%。针对农田水利建设项目多、任务重的状况，拟编制全国农田水利建设总体规划，整合大中型灌区续建配套与节水改造、新建灌区、节水灌溉、雨水集蓄利用、牧区水利等建设内容，提出农田水利建设的总体安排，为大兴农田水利建设提供规划依据。

四是积极推进水土保持生态建设。在稳步实施水土流失区重点治理的基础上，针对解决面广量大的坡耕地水土流失严重的问题，重点制定了《全国坡耕地水土流失重点治理规划》，提出不同区域坡耕地治理模式和治理措施，以坡耕地分布集中、水土流失严重的区域为重点，“十二五”期间基本完成592个重点县坡耕地改造任务，修建4 000万亩(266.7万hm2)高标准梯田。针对生态脆弱河流和地区水生态修复，重点制定了《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》，正在编制黑河、塔里木河流域综合规划，为后续治理工程建设打好规划基础。

总之，通过各项规划的制定，摸清现状、问题和需求，把握水利建设规律，因地制宜确定目标任务和对策措施，协调多方关系，凝聚各方共识，形成建设合力，做到上下一盘棋，从而加快推进各项水利建设的有序实施。

二、建立水利投入稳定增长机制，要依靠政策到位

根据测算，今后10年完成水利建设任务所需投资规模约4万亿元。中央1号文件提出要建立水利投入稳定增长机制，并提出了一系列含金量高、针对性强的政策。为保证高强度的水利投资需求，关键是要将这些政策落到实处。

一是切实加大预算内固定资产投资和财政专项资金对水利的投入。“十一五”期间，国家进一步加大了水利投入力度，共落实中央水利投资2 934亿元，较“十五”增长83.5%，其中2010年中央水利投资规模达987亿元，接近千亿元水平。落实的投资中，中央预算内固定资金水利投资2 389亿元，约占中央预算内固定资产总投资的18%；中央财政水利专项资金545亿元，年均增幅为87.2%。总体来看，近年水利投入的持续增加加快了水利建设步伐，但要满足未来10年江河治理、水资源配置、农田水利建设等投资需求，应进一步提高水利在预算内固定资产投资中所占比重，大幅度增加财政专项资金对水利的投入。截至目前，2011年已落实中央水利建设资金1 139亿元，较2010年增长16%，特别是中央财政专项资金，进一步拓宽了支持领域，投资规模达457亿元，较2010年增长70.5%。许多地区在贯彻落实2011年中央1号文件增加公共财政对水利投入方面，出台了许多行之有效的政策，如江苏省提出市县财政要确保当年可用财力的2%～4%用于水利建设，甘肃省提出新增财政收入的5%～10%用于增加水利建设投入。

二是落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策。这项政策是2011年中央1号文件增加水利投入的重大突破，对于有效缓解农田水利建设资金短缺具有十分重要的作用。据统计，2008年全国土地出让收入中，东部占2/3，中西部占1/3，且主要集中在大中城市，而全国农田水利建设资金总需求中，东部占30%，中西部占70%，存在土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的结构性矛盾，亟需研究提出中央和省级统筹使用部分土地出让收益用于农田水利建设的具体办法。从中央层面落实情况看，财政部、水利部联合印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》，明确了农田水利建设资金计提办法，目前正在研究制定中央统筹使用部分土地出让收益的管理办法。从地方落实情况来看，绝大部分地区都明确了从土地出让收益中计提农田水利建设资金的比例，如云南和宁夏提出从土地出让总收入计提5%、山东提出从土地出让收益中计提10%～20%用于农田水利建设，广东、广西、四川、云南、宁夏等省（自治区）提出了省级统筹使用的资金比例，其中广东省级统筹比例达45%。

三是进一步充实完善地方水利建设基金。水利建设基金自1997年设立以来，有力地促进了水利建设与管理工作，已成为加快水利改革发展的重要资金来源，但目前中央水利建设基金规模不到40亿元，地方水利建设基金征收地区间差异很大，最多的省份超过70亿元，最少的省份不足1 000万元。按照2011年中央1号文件要求，经国务院批准，财政部、国家发展改革委、水利部印发了《水利建设基金筹集和使用管理办法》，将2010年年底到期的水利建设基金延长至2020年，同时对地方征收渠道进行了调整。目前，辽宁、江苏、江西、山东、甘肃等省已出台了新的水利建设基金政策实施细则，提出了拓宽征收来源渠道的措施，如江西提出向企事业单位和个体经营者按营业收入的0.7‰～1.2‰提取水利建设基金，按15%～30%的比例从城市维护建设税中提取水利建设基金；江苏省提出从新增建设用地有偿使用费中提取3%纳入水利建设基金。

四是充分利用各项金融支持政策。当前，政府公共财政投入还不能满足大规模水利建设的需要，必须进一步拓宽水利投融资渠道。2011年中央1号文件提出了支持水利建设的金融政策，落实好这些政策关键要解决好三个问题：一是水利投融资平台问题。中央1号文件提出，鼓励符合条件的地方政府融资平台通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。目前，全国已有20个省（自治区、直辖市）成立了省级水利投融资平台公司，通过政府注入资本金、土地储备、盘活存量资产等，提高平台公司的融资能力。二是水利项目财政贴息问题。长期以来，中央财政对大中型水利工程建设贷款实行贴息政策，2011年落实中央财政贴息资金4 000万元，较2010年有较大幅度增加，但总体上规模不大，下一步应积极争取扩大贴息范围和规模。同时，地方也应积极落实好对水利项目的财政贴息政策。三是水利贷款担保和质押问题。水利工程大多为公益性项目，自身没有经济效益，贷款担保和质押问题是水利项目利用银行贷款的主要制约因素。目前一些地方与金融机构合作，通过收费权、储备土地质押等方式，创新水利项目贷款模式。最近，水利部正在与中国人民银行、银监会、国家发展改革委、财政部就上述问题进行调研，争取参照保障性安居工程有关金融政策，制定金融支持水利建设的具体政策措施。

加大水利投入是实施大规模水利建设的保障。必须用足用好中央明确的各项支持政策，积极创造条件，争取各方面支持，加大中央和地方财政对水利的投入，吸引金融资金和社会资金投入水利，以保证水利建设目标的实现。

三、保证水利又好又快发展，要依靠严格管理

面对新一轮大规模水利建设，要保证水利又好又快发展，必须依靠严格管理，处理好规模与效益、开发与保护、建设与管理等关系，切实转变发展方式，促进水资源可持续利用，维护河湖健康，努力走出一条有中国特色的水利现代化发展道路。

一是搞好大规模水利建设，要重视工程标准。水利工程体系是一项复杂的系统工程，要处理好上下游、左右岸，以及经济社会发展需求与水资源条件的关系，科学合理确定建设标准和规模。水库工程应统筹当地水资源条件、防洪保护对象的重要程度以及经济社会可持续发展需求，科学规划水库功能定位，严格控制水库规模和标准，尽可能减少占地移民及对生态环境的影响；中小河流治理应从流域整体防洪要求出发，充分考虑上下游河段、干支流洪水承受能力和保护对象防洪要求，合理确定治理标准，避免洪水风险的转移；调水工程应按照“三先三后”的原则，充分考虑节水和当地水资源挖潜，根据调出区和受水区水资源状况，从工程建设条件、技术经济指标、社会和生态环境影响等方面综合论证，合理确定调水规模；灌区建设应充分论证扩大灌溉面积，尤其是旱改水的水源条件，加强需水预测和节水，合理确定灌区种植结构和灌区标准与规模。

二是搞好大规模水利建设，要重视河湖管理。随着经济社会的快速发展，人水争地、侵占河湖的现象日益突出，近年来一些地方发生的严重洪涝灾害也充分暴露出侵占河湖的危害，向人们敲响了警钟。今后5到10年，要开展大规模的江河主要支流和中小河流防洪工程建设，在江河治理中，要重视河湖保护，科学编制河湖治理、岸线利用与保护规划，按照规划治导线实施治理，保持河流的自然形态，防止以河湖治理为名围垦水面、侵占河湖。同时，要严格涉河建设项目管理，依法履行水工程建设规划同意书制度和河道管理范围内建设项目审批手续，强化河湖管理执法，坚决查处未批先建和不按批准的建设方案实施的行为。在中小河流治理的同时，要建立健全河道长效管护机制，明确管护责任，落实管理人员和管护经费。

三是搞好大规模水利建设，要重视征地移民。水利水电工程具有投资大、占地多、移民安置任务重等特点，随着经济社会的发展，水库等工程建设受土地、移民、生态环境和社会因素的影响越来越大。目前，水利与交通、铁路等行业在征地移民补偿补助标准上存在较大差异，水利建设征地移民补偿补助标准主要依据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等有关政策法规执行，占用耕地采用征收前三年平均年产值的16倍进行补偿补助，实行前期补偿补助和后期扶持相结合，而交通、铁路等工程建设的征地补偿补助标准，实行区片综合地价，土地的实际补偿补助倍数大多在20～30倍。同时，水利建设项目占用耕地执行5～50元/m2的耕地占用税标准，各地实际执行标准 20～40 元/m2，而铁路、交通、民航等建设占用耕地享受减税政策，按2元/m2计征。政策的差异导致水利项目征地移民实际支出比其他基础设施行业多，但直接支付给农民的补偿补助少，对农民造成事实上的“同地不同价”，增加了水利项目实施和征地移民的难度。下一步，要针对水利工程建设征地补偿补助标准低和耕地占用税额高的问题，积极开展水利工程建设征地与移民补偿相关政策研究，研究水利项目与其他基础设施行业征地“同地同价”的实现方式，争取在耕地占用税条例修订或出台补充规定时，参照铁路、交通、民航等行业减征水利项目耕地占用税，为水利持续快速发展创造良好的政策环境。

四是搞好大规模水利建设，要重视地下水保护。地下水补给周期长、更新缓慢，一旦遭受破坏恢复十分困难，同时地下水也是重要的战略资源和抗旱应急水源，须特别加强涵养和保护。在灌区建设中，通过开发地下水扩大灌溉面积的，要充分论证地下水的储量和补给状况，科学合理开采地下水，实现地下水采补平衡；在发展高效节水灌溉中，要重视因旱改水增加地下水开采带来的生态环境影响；在牧区水利建设中，要充分考虑当地水资源条件，因地制宜发展灌溉草场，防止因增加地下水开采造成生态破坏。要加强地下水保护，尽快建立地下水监测网络，动态掌握地下水状况；划定限采区和禁采区范围，严格控制地下水开采，防止超采区的进一步扩大和出现新的地下水超采区。同时，通过节约用水和替代水源建设，压减地下水开采量，逐步建立以地下水为主的多水源应急备用与战略储备体系，增强应急抗旱能力。

五是搞好大规模水利建设，要重视投资管理。新一轮大规模水利建设具有项目数量多、项目规模小、完成时限要求紧，且主要由县级及以下单位组织实施的特点，客观上建设管理力量薄弱、难度大，要求创新建设管理模式，下大气力加强投资管理和工程质量管理，如对小型病险水库除险加固、农村饮水安全等中小型水利工程建设，可考虑以县为单位成立统一的项目法人，实行集中建设管理，分类打捆招标，强化工程建设、质量、安全的监督管理。同时，要进一步加强水利建设资金管理，强化监督检查和审计稽察，确保投资效益和资金安全。

总之，搞好新一轮大规模水利建设，必须依靠严格管理，协调好工程建设标准，加强河湖管理与保护，重视工程建设中的生态移民问题，保护好地下水资源，强化资金、质量管理，才能保障水利建设的科学、有序。