政府在低碳经济发展中的新角色

陈 静

（大兴安岭地委党校 党建教研室，黑龙江 加格达奇 165000）

1 低碳经济的兴起

自从2003年英国政府在 《我们能源的未来——创建一个低碳经济体》白皮书中[1]，首次明确提出“低碳经济”概念后，“低碳”发展逐步成为公共行政理论研究的重点问题。原因在于，气候变暖已经严重威胁到人类社会的可持续发展，而气候变化除了受自然因素影响外，同人类的活动，特别是与使用化石燃料、排放二氧化碳的程度密切相关。气候变暖的威胁使人类开始研究“低碳经济”，首选之策便是发展低碳经济和低碳技术，逐步改变能源结构与生活方式，以期建立以再生能源为主的无碳、低碳生产和生活。

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，它是人类社会继农业文明、工业文明的又一次重大进步。低碳经济实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP，核心是能源技术和减排技术的创新、产业结构和制度的创新、人类生存发展观念的根本性转变。随着世界金融危机的发生以及哥本哈根气候大会的结束，低碳经济成为各国发展经济的新“宠儿”，而低碳政府理论研究也开始逐步升温。

2009年12月7日在丹麦的哥本哈根召开了全球气候大会，在这次号称“拯救世界最后机会”的全球气候大会中，中国政府第一次对全世界公开承诺量化减排指标。在我国，多年来罕见的大旱、水灾、高温等恶劣天气，使得国人对气候变化和低碳经济的关注度得到了空前的提高。在2010年3月4日召开的两会中，“低碳”成为代表、委员们关注和讨论的焦点。据粗略统计，2011年全国两会上，代表、委员们递交的与低碳有关的议案、提案占到总量的10%左右，其中最受关注的政协“一号提案”也力挺低碳经济，从此，低碳经济理念进一步深入人心，全国许多地方都已着手为发展低碳经济布局谋篇。在地方两会上，低碳经济普遍受到热捧，北京、上海、江苏、广东等省市两会成果均将因地制宜，把发展本地低碳产业作为未来工作的重点。

2 低碳经济与政府角色的转变

人类社会的每一次经济模式的重大转变，几乎无一例外地都引起了政府角色定位的重大转变。低碳经济是人类从工业文明向生态文明转变的一种新的经济模式，与此相适应，政府的管理方式也需要向低碳管理转变，它的职能也会随之转变，因而，低碳经济的兴起，必将引起学者们对政府角色重新定位的新讨论。英国著名学者安东尼·吉登斯于2009年出版了《气候变化的政治》一书，提出了“保障型国家”的概念，对低碳经济时期政府的战略角色进行了新的定位。在低碳经济条件下，政府的领导、引导、协调与指导者的角色更为突出，政府的战略地位更为显著[2]。其主要原因是在全球变暖的大背景下，希望碳排放的自动减少和低碳经济的自动实现几乎是不可能的，必须依赖政府从法律法规、政策环境、技术发展等方面加以强力推动，这就决定了低碳经济发展中政府的重要地位与作用。例如，低碳技术因为成本相对较高、收益相对较低而公益性突出，政府就必须对新的低碳技术研发进行投资，并通过相关政策和激励机制引导相关行业进行低碳技术的研发创新，以保障低碳技术应用与低碳产业的发展，这就决定了推动低碳科技创新是发展低碳经济的重要政府行为与职责，政府应该扮演技术指导者的角色。鉴于以上分析，在低碳经济发展过程中，政府需要扮演更为重要的战略角色，具体而言，扮演着法规制定者、引导者、协调者、技术指导者的角色。

3 政府在低碳经济发展中的新角色

3.1 法规制定者

与工业文明时代政府责任的限权立法不同的是，低碳经济时代对政府的责任进行了积极的立法规定，赋予了政府在低碳经济发展中重要的规划权力以及相应的裁量权力，在低碳经济的发展中，政府必须扮演好法规制定者的角色。通过立法来强化政府在低碳经济发展中的法律责任与行政责任是发达国家的一条重要经验，比如英国于2003年2月发表了《我们能源的未来——创建一个低碳经济体》白皮书；2007年3月通过 《气候变化法案》（草案），2008年末正式颁布，并于2009年开始实施其中的碳预算等主要制度和政策；2009年7月公布了 《英国低碳转型计划》白皮书。通过这一系列的法律与政策，英国确立了政府在低碳经济发展中的重要地位。此外，日本政府2004年发布 《面向2050的日本低碳社会》、2008年通过《低碳社会行动计划》，将低碳社会作为未来发展的方向。而美国参议院则于2007年7月份提出了《低碳经济法案》，表明发展低碳经济有望成为美国未来的重要战略选择。奥巴马任总统后，提出了新能源政策，实施“总量控制和碳排放交易”计划，设立国家建筑物节能目标，到2030年，所有新建房屋都能实现“碳中和”或“零碳排放”[3]。

中国政府作为法规制定者，当前应尽快建立健全低碳经济发展的相关法规制度，研究制定促进低碳发展的科技、产业、税收、金融、价格等方面的政策和措施，建立发展低碳经济的财政转移支付制度，完善环境经济政策等。目前，我国的 《清洁生产促进法》、《促进循环经济法》已经审议通过，成为中国节能减排、发展低碳经济的一个基本法制保障。除此之外，我国政府还要制定《低碳经济法》，要抓紧制定与《可再生能源法》与《节约能源法》（已修订）相配套的规范性文件，要适时开展一些关于气候环境和资源领域方面的法律修改工作，比如 《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》等[4]，抓紧制定和修订节约用电管理办法、节约石油管理办法、建筑节能管理条例等，强化清洁能源、低碳能源开发和利用的鼓励政策，并认真落实这些法规，引导企业发展低碳经济，引导大众的低碳生活，共建低碳城市。

3.2 引导者

低碳经济的发展，需要政府首先采取行动，扮演好引导者角色，助推企业的低碳化生产以及居民的低碳生活，如果缺乏正确的引导就会出现产业发展方向上的错误。政府的引导者角色主要有三个方面。

①引导政府自身节能减排。作为低碳行动实施的重要方向和领域，政府工程中的节能减排工作受到了各级政府的高度重视。数据表明，作为工业经济中心的大都市碳排放量占了全球排放总量的50%以上，而高速公路等大型政府工程的耗能量更是不容忽视。政府在向全社会发出号召的同时，由政府牵头的示范工程也应该在节能减排方面为全社会做出表率。比如，在广西，2009年12月29日，国内第一条全程采用高频无极灯的高速公路——广西马梧高速建成通车。这是减能节排的一个范例，因为马梧高速所有隧道全部采用 “格林莱”高频无极灯，节能环保。

②引导企业低碳发展。作为引导者，政府有关部门在引领和助推低碳经济发展时，应该促使企业认清方向自觉跟进，只有企业“集体行动”自觉跟进低碳经济的发展步伐，低碳经济才有现实的基础和未来的希望。政府需要引导的企业包含许多的行业，比如金融业、房地产业等。

在金融业方面，政府需要做的是建立促进低碳发展的资金投入机制，一方面引导银行等金融业对低碳发展的重大项目利用贴息贷款等方式给予支持；另一方面，拓展融资渠道，引导社会各界资金投入到低碳经济工作中，并积极争取引导外国政府、国际组织等双边和多边基金。在房地产方面，政府应引导房地产的相关企业建设低碳建筑，降低二氧化碳排放量。据统计，城市里的碳排放，60%来源于建筑维持功能本身上。如果没有政府有效的引导，建筑行业必将成为低碳经济发展中难以承受之重。除此之外，政府还应该引导汽车业、低碳装备制造业、电子信息产业、碳汇产业等等，比如，在黑龙江大兴安岭地区，可以重点发展高效经济林、速生丰产林、蓝莓苗木以及生态旅游业等碳汇产业。

③引导个人低碳生活。低碳经济不仅包括企业层面的节能减排，普通百姓的日常生活对于环境的影响同样重要。据调查，中国人均二氧化碳排放量接近美国的1/4，已达到世界平均水平，目前年人均二氧化碳排放量约5 t。据测算，1999—2002年间，城镇居民生活用能已占每年全国能源消费量的大约26%，二氧化碳排放的30%是由居民生活行为及满足这些行为的需求造成的。政府作为引导者，主要任务是鼓励和倡导广大人民进入低碳生活方式，所谓低碳生活方式，指在不影响人民生活质量的前提下，用各种办法抵消自己的碳排放，鼓励消费领域节能，减少二氧化碳的排放。这包括许多方面的内容，比如倡导个人节约用电、用水，增强他们垃圾自觉分类和循环利用意识；鼓励使用节能灯、太阳能热水器等节能产品；除此之外，政府还应当引导公众树立节约消费理念，鼓励使用节能环保型小排量汽车，与此同时大力发展城市公共交通，引导居民减少私家车出行，选择公交或自行车出行就是一种健康的低碳出行方式；作为政府，也要加快强制淘汰废旧汽车，尽量缩短那些高耗能、高排放的老旧公交车型的报废期限等等，政府这样做，不仅要让低碳经济成为一种经济发展模式，而且让它成为人们的一种生活方式，使“低碳”一词深入人心，让大家养成一种节俭节约节能的生活习惯。

3.3 协调者

政府要发展低炭经济，还要把企业与企业之间、政府各个部门之间，以及企业与个人之间的关系协调好，因为低碳产业的发展环境与其他产业相同，都有一段时间的产能过剩、标准化落后、地方保护主义等不协调因素的存在，这就要求政府发挥润滑剂的作用，扮演好协调者的角色。以风电产业为例，就要理顺地方政府、风电设备制造商、风电项目企业和电网公司等的利益格局。如果仅仅推动一端，没有将各环节协调起来，必将阻碍产业的可持续发展。所以，作为政府，应该加强组织协调，扮演好协调者的角色，理顺低碳经济工作中的各种不协调因素以及各方的关系，进一步完善多部门参与的决策协调机制，协调建立起各级政府推动、企业和公众广泛参与发展低碳经济的体制和机制，形成与未来低碳经济工作相适应的、高效的组织机构和管理体系，以期能在减缓气候变化方面取得实际效果。

3.4 技术指导者

中国政府在发展低碳经济的过程中，应该明确低碳技术是非常重要的，如果没有技术保证产业发展过程中的碳排放，就无法实现低碳经济，“低碳技术”是“低碳经济”的一个重要支撑。因此，政府需要发挥低碳技术指导职能，扮演好技术指导者这一角色，指导各行业发展低碳技术。

政府作为技术指导者，一方面，应明确低碳技术的主要内容。低碳技术涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等传统部门，也涉及可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、无碳和低碳能源技术、油气资源和煤矿的勘探开发、二氧化碳捕捉与埋存技术（把煤炭发电过程中产生的二氧化碳收集起来，封存在地下）等众多新领域，很多无碳、低碳能源技术都很有前景，有着各自的应用范围和优势，但将来哪一种能够成为主流技术，关键看谁能够率先在技术上有所突破。另一方面，政府作为技术指导者，要制定发展低碳技术的策略。一是要增加资金投入。政府可以通过增加发展低碳技术的资金，为市场提供具有竞争力的节能技术；二是建立市场激励机制。政府运用市场激励机制，吸引企业的投 入，而且通过大胆探索、积极实践促进新兴低碳技术的成熟与传播。三是引进专家人才。政府可以通过一系列的优惠政策吸引专家人才到本地区发展，重点引进低碳技术方面的专业人才，同时与国内外的相关研发机构、院校建立良好的互动关系等。

总之，面对当前环境的变化，我国政府必须采取积极的行动应对严峻的挑战，发展低碳经济是应对这种挑战的战略之一，这既符合可持续发展的要求，也符合全球气候环境合作的要求，政府在发展的过程中，扮演好法规制定者、引导者、协调者、技术指导者等各个角色，努力促进由“高碳”时代到“低碳”时代的跨越，实现经济、社会、人与自然的和谐发展。

[1]UK Energy White Paper.Our Energy Future-Creating a Low Carbon Energy,Feb[DB/OL].（2009-11-06）[2011-03-26].http://www.berr.gov.uk/files/file10719.pdf.

[2]安东尼·吉登斯:气候变化与政治重建 （访谈）[DB/OL].(2010-02-18)[2011-03-26].http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php/a1901.

[3]陈柳钦.低碳经济:一种新的经济发展模式[J].中南林业科技大学学报：社会科学版,2010(1):81-82.

[4]李响.论低碳经济的法津法规[J].学习与探索,2010(2):111-112.

[5]杨芳.中国低碳经济发展:技术进步与政策选择[J].福建论坛：人文社会科学版,2010(2):74-77.