对新版《动物检疫合格证明》的几点看法

纪建常，张晓春

（陕西省汉中市动物卫生监督所，陕西 汉中 723000）

新版《动物检疫合格证明》是国家在新修订的《动物防疫法》[1]和新出台的《动物检疫管理办法》[2]的基础上，对动物检疫工作又一次重要的规范性调整。新证的全面实施，必对现行的检疫管理和检疫操作带来一定的影响。下面，笔者根据十余年的从业经验，结合现行的管理体制，就新证的问题谈几点看法，供广大同仁参考。

1 新证的变化

1.1 形式上的变化 新版检疫证明与旧证相比，形式上变化较大。一是新证将原来的《动物检疫合格证明》和《动物产品检疫合格证明》合并为《动物检疫合格证明》；二是将原来的县境内和出县境改为省境内和出省境；三是将检疫证明和《运载工具消毒证明》合二为一；四是增加牲畜耳标号填写和监督检查站签章栏；五是数量及单位合并进行连写；六是启运地和到达地点要求的更加详细，需要填写到具体饲养地点和生产单位；七是签证日期由原来的阿拉伯数字填写改为汉字的小写数字填写；八是缩短了到达时效；九是规定了制式的《检疫处理通知单》和《检疫申报单》等。

1.2 新证变化的意义

1.2.1 进一步明确了检疫申报制度 动物检疫是一种行政许可行为，这在《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》中有明确规定。但一直以来，缺少规范的、制式的行政许可文书。而文书的缺失，给检疫申报制度的落实带来一定的负面影响。在实际工作中，有的检疫人员至今仍认为检疫申报是可有可无的。这种观点的错误，就在于没有认识到动物检疫是行政许可行为，需要合法的执法程序。为了弥补这种缺憾，各地根据具体情况，制定了相应的产地检疫和屠宰检疫申报程序和文书，但动物检疫作为一种严肃的行政执法行为，必须符合行政执法对于执法主体、程序和行为等的相关要求，在农业部规范其它执法文书的情况下，规范检疫申报程序和相应的执法文书，就显得很有必要。因此，规范使用《检疫申报单》和《检疫申报受理单》，就是规范检疫执法程序的基本要求。

1.2.2 适应动物疫病可追溯体系建设的要求 动物疫病可追溯体系是畜牧兽医行业的一项基础性工作，也是今后工作的立足点和出发点。近年来，国家发布实施的一系列法律、法规等规范性文件中，都有动物疫病追溯体系建设的相关内容和要求，新版《动物检疫合格证明》也不例外。这次检疫新证中启运地点、到达地点的具体化，货主、承运人以及联系方式和牲畜耳标号的填写要求，就是最好的例证。所以，新版《动物检疫合格证明》符合我国加快进行动物疫病可追溯体系建设的基本要求，动物检疫人员认真填写使用新版检疫证明，实际上也是追溯体系的根本要求。

1.2.3 规范检出动物及动物产品处理 动物及动物产品检疫是以技术为依托，对检疫对象进行检查、定性、处理的行政技术措施。从某种意义上讲，对检出的不合格动物及动物产品的处理，才是动物检疫工作中最重要的环节。但在新证颁布以前，动物卫生监督机构在进行检疫处理时，缺少与检疫合格证明同级别、相对应的检疫处理文书，这从法律层面来讲，不能不说是一大缺憾。以笔者所在的汉中市为例，为了弥补这方面的不足，在很早以前，就在全市范围内实施了规范的《检疫处理通知书》，配合《现场勘验笔录》等其它文书，基本能够满足工作需要。这次在全国范围内统一实施《检疫处理通知单》，并把它上升到与《动物检疫合格证明》同等的地位，这对完善检疫执法程序和行为，体现动物检疫的精神和实质具有重要意义。

1.2.4 符合动物及动物产品大流通、大市场格局要求 随着我国物流速度快速提高，动物及动物产品大市场、大流通格局基本形成，原来以县境作为检疫证明使用范围的划分方式已不符合市场发展需求。在农业部这次颁布的检疫新证中，将过去县境内使用的《产地检疫证明》和《产品检疫证明》更改为省境内和出省境《动物检疫合格证明》，并适当缩短了检疫证明的有效期限。这样的调整虽然给现行的检疫管理和检疫操作模式带来一定影响，但与市场的发展规律相吻合。笔者认为，随着我国畜牧业快速发展和动物卫生监督管理水平不断提高，将动物检疫用省境内和出省境等地域概念来划分的方法将被取消，并最终实现一证通全国的目的。

2 检疫新证使用体会

2.1 检疫新证管理 检疫新证虽然“二证合一”，需要填写的内容并未减少，相反还有增加。但内容的增加并未给填写带来太大的不便，真正的困难在于对现行的、成熟的管理模式带来的影响，特别对县级动物卫生监督机构的影响最大，也就是说检疫新证“易填不易管”。

2.1.1 完善检疫收费管理 由于目前我国畜牧兽医体制改革尚未完全到位，大部分乡镇人员未纳入财政预算，检疫收费仍是弥补乡镇基层人员收入不足的有效手段。在行政事业单位“收支两条线”的背景下，各地用《动物产地检疫合格证明》和《县境内动物产品检疫合格证明》代替收费发票的现象比较普遍。这种“以证带票”行为虽有违规之嫌，但属目前情况下的无奈之举。在旧证体制下，县境内检疫证明实行大中家畜“一畜一证”，所以县级机构只需要按照检疫人员使用县境内检疫证明的数量，就可以很方便地核算出具体的收费数额，再根据辖区内动物出栏数量，计算出动物产地检疫率等量化指标进行考核。在使用检疫新证时，由于可以“一证多畜”，意味着每张检疫证明可以收到更多的检疫费，在这种大额收费的情况下，仍按照过去的方式“以证带票”就极为不妥。如果出具正规的收费发票，则检疫费需要全额上缴财政，在改革不到位的现实情况下，乡镇人员的收入问题就无法妥善解决，这也是目前困扰县级动物卫生监督机构的关键问题。鉴于动物检疫收费是一个比较敏感的话题，如果不妥善处理就会造成严重的不良影响。所以笔者建议，国家应该进一步加快畜牧兽医体制改革步伐，重点解决乡镇等基层人员的身份和待遇问题，建立一支稳定、可靠、具有较高素质的动物卫生监督执法队伍。在目前的过渡阶段，应该严格执行动物检疫收费的有关规定，完善收费程序，加强收费管理，争取地方财政的大力支持，并将动物检疫收费完全前置到产地检疫阶段，一次性足额收费，彻底改变“以证带票”和“分段式”等不规范的收费方式。

2.1.2 严格检疫证明发放管理 由于畜牧兽医体制改革滞后，大部分乡镇等基层站依旧沿用过去的管理模式。在使用旧证时，县境内检疫证明的使用量虽然最大，但影响和流通范围较小，对人员素质要求相对较低，所以县区在发放县境内检疫证明时范围和随意性较大。但新证的最小流通范围扩大至省境内，在官方兽医身份明确前，县区在对乡镇等基层发放检疫新证时，就必须考虑发放范围和人员素质等具体情况，并需要建立新的管理制度和考核办法，以免因持证人素质问题带来较大的负面影响。

2.1.3 建立检疫证明考核机制 受基层人员整体素质较低影响，有的检疫人员为了贪污、截留检疫费，违规出具“货主联”和“存根联”不相符的检疫证明。在使用旧证时，用量最大的县境内检疫证明采取“一证一畜”的方式填写，所以出现这种现象的机会就低。但在使用检疫新证时，因为可以“一证多畜”，所以出现这种“大头小尾”检疫证明的机会就多。为了杜绝这种现象，我市逐步建立并完善了检疫证明回访制度，即由全市各定点屠宰场、公路动物检疫站每月提供一定数量本市各县区《动物检疫合格证明》“货主联”复印件，由我所每月返回出证县区与存根联进行查对。在条件许可时，可根据动物流向建立全省或跨区域联动机制，确保检疫出证工作规范进行。

2.2 检疫新证使用应注意的问题

2.2.1 货主及承运人填写 根据笔者多年来对基层出证工作的检查结果来看，货主及承运人信息填写一直是被忽视的环节。但货主及承运人是《动物防疫法》规定的法律责任人和产品质量责任人，是行政处罚时法律文书的受达人，也只有货主才有资格对涉及该产品的侵权行为提出行政复议或行政诉讼。所以，在出具检疫证明时，一定要准确填写法律责任人的相关信息，这不但有利于保护货主的合法权益不受侵犯，同时也对划分责任和义务具有重要意义。

2.2.2 数量及单位填写 在使用旧证时，数量和单位分栏填写，是最容易被伪造和涂改的信息。新证规定数量和单位顶格连写，在一定程度上弥补了这种漏洞。因此我们在使用检疫新证时，应该按照规范要求认真填写，努力做到字迹工整清楚。

2.2.3 有效期填写 检疫新证与旧证相比，动物及动物产品的到达有效期都相应缩短，这符合物流快速发展的实际情况。笔者认为，有效期的计算应尽可能准确，不能按照货主的要求进行延长。在动物疫情形势严峻的情况下，这也是检疫人员自我保护的一种手段。另外，这次新版《动物检疫合格证明》B证规定当日有效，这点引起的争议较大，因为即使物流快速便捷，但要在省境内全部实现当日到达很不现实，更何况还要考虑到出证的具体时间。在我市召开的检疫新证使用研讨会上，有人提出可根据运输距离的远近，适当调整出证时间，如果当日确定无法到达，可将出证日期填写至后一天。但这样的方法明显违背了规范检疫的要求，对检疫人员也极为不利。所以笔者建议，如果在B证中一定要强调当日到达的话，可将出证的时间精确到“小时和分”，然后限定在二十四小时内到达有效。当然，在农业部最新的规定出台以前，这个问题会一直困扰着检疫出证人员。

2.2.4 牲畜耳标号填写 许多人认为耳标号的填写会给新证使用带来很多不便，其实不然，这样的填写要求虽然增加了工作量，但正因为标号的填写，使动物疫病追溯和责任明确成为可能，更何况检疫证明等行政许可文书对管理对象的状态记录越准确，描述越清楚，则文书的针对性越强，相应对执法人员的保护力就越强，因此与责任相比，略微增加的工作量就显得微不足道。随着法制宣传的力度不断加大，当管理相对人在检疫申报过程中提供标识号成为自觉行为时，标识号不易采集的困难也会迎刃而解。另外，《动物卫生监督证章标志填写及使用规范》[3]中规定，牲畜标识号可附纸填写，所以在给检疫人员配发《动物检疫合格证明》（动物A、B）时，还应该同时配发印章齐全的附加页。

2.2.5 换证问题 动物及动物产品换证是在流通环节中不可避免的问题，对此《动物检疫管理办法》有明确规定。这次检疫证明重新调整，也对换证提出了新要求，有以下4种情况。一是规模养殖场整批外调，可直接签发动物A证或B证。二是动物零散收购，集中后调出省外，应凭每批次到达集散地的动物B证，换发动物A证。每批次的B证由签发A证的人员回收存档。三是动物零散收购，集中后在省内流通，应凭每批次到达集散地的动物B证，换发整车动物B证。每批次的B证由换证人员负责回收存档。四是由省内或省外调入动物产品时，应将随货同行的产品A证或B证，转换成若干份产品B证，原证回收存档。

2.2.6 《检疫处理通知单》使用 检疫处理通知单是对检出动物及动物产品进行生物安全处理时出具的法律文书，使用时需注意以下问题：一是必须明确不合格动物及动物产品的处理方式和后续的消毒等规范性措施；二是对处理的动物及动物产品应该进行拍照、取证，同时使用《现场勘验笔录》等其它文书，准确记录处理动物及动物产品的症状、病理变化等情况，做好证据的收集和保存；三是加盖动物卫生监督机构的行政公章而不是检疫专用章；四是符合填写规范的其它要求。

总而言之，这次新版《动物检疫合格证明》与原来的旧证相比，变化和跨度较大，需要我们认真分析和研究，并在实践中不断总结和完善。笔者建议，各级动物卫生监督机构无论是在对外宣传还是对内培训中，一定要将动物检疫上升到行政执法的高度，这对强化行业管理，树立行业形象具有重要意义。另外，因为动物检疫是行政执法行为，《动物检疫合格证明》是行政执法文书，证明上的栏目都有相对应的法律关系，如有违反就需要承担相应的法律责任，所以必须认真对待和规范使用。

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].中华人民共和国主席令[2007]71号.北京：全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[2]农业部.动物检疫管理办法[Z].农业部令[2010]6号.北京：农业部，2010-01-21.

[3]农业部.动物卫生监督证章标志填写及使用规范[Z].农医发[2010]44 号.北京：农业部，2010-12-02.