论民办高校举办者的所有权问题

王一涛

(浙江树人大学中国民办高等教育研究院,浙江杭州 310015)

论民办高校举办者的所有权问题

王一涛

(浙江树人大学中国民办高等教育研究院,浙江杭州 310015)

所有权是产权“权利束”中最基本的权利,民办高校产权问题之所以长期制约民办高校的发展,根本原因就是民办高校的所有权缺乏清晰的界定。目前,民办学校举办者出资部分所形成的校产的所有权已基本明确,但办学累计资产的所有权尚未明确。在所有权弱化的条件下,举办者所掌握的控制权以及控制权回报构成了对举办者努力办学的回报。“分类管理”的实施为最终解决民办高校的所有权问题提供了前提条件。

民办高等教育;民办高校;产权;所有权;分类管理

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.02.002

一、所有权的含义

所有权是产权“权利束”中最基本的权利,最核心、最本质的含义是说明财产的隶属及与之相对应的处置权,最根本的功能在于明确财产的归属。所有权对产权“权利束”中的其他各项权利具有决定性和支配性。[1]比如,在现代公司中,掌握公司所有权的是公司的股东,公司股东将公司的经营管理权委托给董事会和经理,但是,股东大会是公司的最高权力机关,董事会和经理必须对股东大会负责,这体现了所有权对经营管理权的决定性和支配性。

因为所有权“对其他权利具有决定性和支配性”,所以,拥有了所有权也同时拥有了更广泛的权利,如使用权、转让权和收益权等,这些权利体现和彰显着所有权,若失去了这些权利的支撑,仅仅名义上的“所有”是没有意义的,这是所有权范畴所具有的一个重要性质。[2]在实际的经济运行中,所有权经常和其他权利相分离,但是前者对后者的制约和决定并没有改变。比如,土地的所有者 (地主或国家)可以将土地的使用权让渡给农民,这样,土地的所有权和使用权便发生了分离,地主 (或国家)不能随便干涉农民对土地的使用,但是所有权对使用权的决定性没变——地主 (或国家)可以通过终止土地租用合同来取消农民对土地的使用权,而且,农民也需要缴纳地租来换取土地的使用权。

我国法律对所有权的定义也体现了所有权对其他权利的决定性。法律不是将所有权简单地界定为对某项资产排他性的归属权,而是赋予了所有权更广泛的内容。《民法通则》第七十一条指出“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”,这是我国所有法律中唯一一处可视为对所有权进行界定的条文,这个界定是通过赋予所有人实质性权利的方式来界定的。《物权法》第三十九条第一款参照了《民法通则》第七十一条的规定,也说明了所有权对其他权利所具有的制约和支配作用:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。

二、民办高校所有权的含义

为什么要提出“民办高校所有权”问题呢?或者说,提出这样一个命题,到底是为了解决什么问题呢?

2004年财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》(以下简称《制度》),是我国民办学校所应该遵循的会计制度。该制度第二条规定:“资源提供者不享有该组织的所有权。”这是我国民办教育法律法规中为数不多的明确涉及所有权概念的一处规定。根据这一规定,民办高校的举办者不拥有民办高校的所有权。《制度》这一规定看起来很明确,但是我国民办教育的发展环境却使这个规定难以实施,在现实中,这个规定的可执行性面临着法律和伦理的双重挑战。

从法律上讲,我国民办高等教育领域存在明显的投资办学事实。比如吉利集团举办北京吉利大学,上海建桥集团举办上海建桥学院,上海中锐控股集团举办无锡南洋职业技术学院等,类似的“投资办学”实例还可以举出很多。这些投资行为是受到包括《物权法》在内的法律所承认和保护的。毫无疑问,《物权法》在法律效力的层次上远远高于《制度》,这就使得《制度》与更高效力层次的法律相悖。从伦理上看,举办者投入了大量的资金、精力来办学,很多举办者为此倾注了毕生的心血。在举办者的努力下,民办高校培养了大批的人才,为我国高等教育的发展做出了自己的贡献。在举办者不愿意放弃对民办高校所有权的情况下,为什么国家不允许举办者拥有对民办高校的所有权呢?这可能不仅是一个法律的问题,而且也涉及到深层次的伦理问题。

那么,民办高校的所有权到底该如何界定,举办者是否拥有对民办高校的所有权?这就是研究民办高校所有权所要解决的问题。所有权是产权中最核心、最基本的权利,明确了所有权,就可以为界定民办高校产权中的其他权利提供基础。教育理论界和教育实践界都认为,产权问题是阻碍我国民办高等教育发展的关键问题,潘懋元认为,“民办大学存在产权不明晰的现象,这是进一步发展民办高等教育所必须面对的问题”,[3]黄藤也指出,“产权问题一直是困扰我国民办教育发展的核心问题”。[4]民办高校的产权之所以不清晰,根本原因就是民办高校的所有权没有得到清晰的阐述,因为所有权不清晰,所以所有权所决定的收益权、处分权等权利也就难以得到清晰的界定。

三、民办高校所有权的界定

2010年教育部等 11部委在《关于进一步促进民办教育发展的若干意见 (征求意见稿)》第 17条中指出:“民办学校出资人依法拥有其出资部分所形成的校产的所有权。”这一规定实施以后,《民办非营利组织会计制度》中关于举办者所有权的规定将得到根本性地突破和改变。

“出资人拥有其出资部分所形成的校产的所有权”,这一规定至少使出资者获得了两项权利,而这两项权利长期以来缺乏清晰的界定:第一项是,出资者在学校终止办学后获得其出资部分所形成的资产,这便为《民办教育促进法》中学校终止办学后“剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理”提供了政策依据;第二项是出资者可以将这些资产继承给子女。

虽然《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》在明晰民办高校的所有权问题上前进了一大步,但是这个规定回避了一个根本性的问题:办学增值资产的所有权问题。实际上,对于民办高校而言,办学增值资产的所有权可能比“出资部分校产”的所有权更重要。比如笔者调查的一所学校,初始投资只有 8千万元,但是现在资产规模已经达到 5个亿,若举办者只对初始投入拥有所有权而对增值资产不拥有所有权,举办者仍会认为法律对所有权保护不足。而且,我国相当数量的民办高校属于滚动发展型,这类民办高校的初始投入基本为零,学校依靠滚动而不断积累发展。那么,对于这类初始投入几乎为零的民办高校,如何界定所有权呢?

办学累计资产的所有权难以明确,最重要的原因是如下两个问题难以回答。第一,民办高校的资产之所以能够大量增值,主要是由举办者的人力资本还是由国家的优惠政策所导致的?毫无疑问,若没有举办者无私奉献、勤劳敬业、正确决断和敢于承担风险的精神,很多民办高校可能早就被淘汰出局了;但是,若没有国家的优惠政策,特别是国家所给予的办学资格、招生指标以及优惠的土地政策,民办高校恐怕也不会有今日的规模和水平。这个问题的答案与其说取决于相关的事实,不如说取决于价值判断。第二,如果办学增值资产的所有权也归举办者,那么,随着国家对民办高校资助规模的不断加大,所有权归举办者所有的办学增值中必然有相当一部分来自于国家资助,这相当于国家财政补贴了举办者个人,产生了国家财政资金使用的公益性与举办者的私人所有权之间的矛盾。

虽然清晰界定办学增值资产的所有权很困难,但是很多地方仍对此进行了积极的尝试。《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见 》(黑政发〔2005〕25号 )指出:“对于《中华人民共和国民办教育促进法》施行前滚动发展起来的民办学校,目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者……可以一次性给予举办者相当于学校净资产 (扣除国有资产和社会捐赠部分)15%的奖励,作为举办者的初始出资额。”若将“学校净资产”的 15%“奖励”给举办者,那么,根据《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》(征求意见稿)“民办学校出资人依法拥有其出资部分所形成的校产的所有权”这一规定,这 15%的净资产的所有权就归举办者所有。从曹勇安等学者对齐齐哈尔职业技术学院所作的案例研究来看,黑龙江省的《若干意见》对于激励民办高校举办者的积极性起到了很好的作用。[5]国家层面上的法律、条例和意见也可以借鉴黑龙江省的《若干意见》,对滚动发展的民办高校的所有权进行界定。

虽然黑龙江省的做法对明晰民办高校所有权进行了积极的探索,但是,黑龙江省的做法只是对滚动发展型民办高校的所有权进行了“一次性”界定,而对于办学增值资产仍然没有给出明确的说明。比如,假设黑龙江省内某所民办高校经评估后资产为 n,其中 15%n的资产属于举办者,经过若干年滚动发展之后,学校资产增值为 N,那么,属于举办者所有的资产是 15%n、15%N,还是其他数额?也就是说,举办者所有资产的增值问题还有待实践创新。

四、以控制权及其回报作为对举办者的激励

从上文可以看出,出资者仅仅拥有其出资部分所形成的校产的所有权,这意味着很多民办高校的举办者只对少数资产享有所有权。在黑龙江等少数省份,滚动发展型民办高校的举办者通过地方性法规获得了对学校 15%的资产的所有权,这是一个很大的突破,因为在大部分省份,滚动发展型民办高校的举办者连 15%的资产所有权也未能享有。总的来看,民办高校举办者的所有权是弱化的。

那么,当举办者所有权弱化时,如何激发举办者的办学积极性呢?此问题的答案就在于民办高校的举办权。民办高校的控制权不是一种简单的决策权,而是一种比决策权更大的权力。《民办教育促进法》第十九条和第二十条规定:“学校的理事会 (董事会)是学校的决策机构,理事会 (董事会)由五人以上组成。”根据上述条款,作为民办高校的决策机构,理事会 (董事会)中的每一个成员都具有决策权。但是,理事会 (董事会)中的权力分配是不对称的,举办者在理事会 (董事会)中获得了最大的权力,举办者的权力足够大以至于能够决定理事会 (董事会)的其他人选,甚至将理事会 (董事会)变成一个为自己所控制的“摆设”。当把民办高校中权力过于集中的事实与公办高校中权力相对分散的事实进行比较时,能更清晰地认识到举办者对民办高校的控制之严格。在公办高校中,校长、书记的权力是相互制衡的,很难形成“一言堂”的局面,而且副校长、副书记也都是组织部门通过严格的程序任命的,都有各自的工作分工,校长和书记不能完全架空副校长和副书记的权力空间。而在民办高校中,举办者“一言堂”甚至“个人专制”的现象十分普遍。笔者在与一些民办高校校长访谈时,多名校 (院)长告诉笔者,民办高校举办者“像换衣服”一样频繁和随意地更换校长。举办者在民办高校中的权力强度,远远大于公办高校学校领导的权力强度,甚至和企业家对企业的控制强度基本类似。

举办者在获得了对民办高校的控制权以后,就可以通过控制权获得各种货币性和非货币性收益。货币性收益如提取合理回报、享受在职消费等,这两种货币性收益是《民办教育促进法》等法律法规所许可的。除此之外,举办者还可以利用自己对学校的控制,通过关联交易、虚报成本等方式获得法律虽然不允许但监督困难的货币性收益。[6]非货币性收益主要是精神上的回报,比如自我价值的实现、享受他人的尊重等。这些货币性和非货币性的收益便是激发办学者努力办学的激励因素。

因为获得民办高校的控制权后就可以获得相应的货币性和非货币性收益,所以,当举办者即将从学校退出时,就非常“愿意”培养子女成为接班人,使子女掌握对学校的控制权并获得控制权所带来的收益。另外,我国的法律也使得举办者“能够”将控制权传承给子女。翻遍所有涉及民办教育的法律、法规和条例,都看不到任何对举办者子女接班作出禁止性规定的条款,若根据“法不禁则许可”的原则来推断,举办者让子女接班是可以的。民办高校理事长 (董事长)和校长的产生办法及其权限在《民办教育促进法》中的第十九、二十、二十一条做了规定,从上述规定来看,理事长 (董事长)和校长的产生方法以及各自权限都属于民办高校内部事务,只要不违反《民办教育促进法》规定的基本程序和要件,民办高校内部产生的理事长 (董事长)和校长都受到法律的承认和保护。获得了学校控制权的举办者完全可以通过法律所许可的方式选择子女成为新的理事长 (董事长)或校长,或使子女身兼理事长 (董事长)和校长两职,牢牢掌握学校控制权。

民办高校举办者所获得的控制权、控制权回报以及可以将控制权传承给子女的预期,是对举办者所有权保护不足的一种补偿,能为举办者努力办学提供必要的激励。经济学的研究也发现,在改革开放之初的集体经济中,企业家也不享有企业的所有权。因为没有所有权,所以企业家不能像当今的私营企业主一样取得企业的全部利润,但是这并没有影响企业家的积极性,其中的激励机制就是将“继续工作权”作为对“企业家努力工作的回报”。[7]企业家努力工作可以换来对企业的长期的控制,而控制这个企业可以带来货币的和非货币的收益。可以想象,如果民办高校的举办者没有控制权,或者控制权随时会受到威胁,那么,举办者的办学积极性就会受到严重影响。

五、分类管理与民办高校所有权的未来走向

民办高校的所有权之所以长期内不能得到清晰的界定,最根本的原因就是没有对民办高校进行分类管理。实际上,对民办高校进行营利性和非营利性的划分,比将大学分为公办高校和民办高校两类更有必要。令人欣慰的是,《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020)》提出了“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的举措,“分类管理”的实施将为解决民办高校的所有权问题提供前提条件。

分类管理以后,营利性民办高校的所有权可以像企业的所有权一样受到明确保护,举办者享有自己出资所形成的资产以及全部增值资产的所有权。一旦所有权得到清晰界定,由所有权所决定的收益权、处分权和继承权等权利也就会明晰起来。

但是,非营利性民办高校的情况就要复杂一些。由于我国民办高等教育发展情况十分复杂,同样是“非营利性”民办高校,情况有很大的不同。笔者认为,目前至少可以将非营利性民办高校划分为两类,这两类民办高校的所有权应该进行不同的界定。

第一类民办高校是“纯粹的”的非营利性高校,如浙江树人大学、北京城市学院、黑龙江东方学院等院校。这些民办高校的举办者已经或即将退出学校领导岗位,没有举办者子女接班现象,新的学校领导不再是举办者,失去了追求经济回报的资格,更没有追求所有权的资格。这些民办高校已经与公办高校基本类似,这类民办高校中已经不存在所有权问题了,因为这些学校不存在可以量化到个人的所有权。如果非要给此类民办高校的所有权给出一个界定,可以认为这些民办高校的所有权归学校公有。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020)》指出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”,要尽快优先建立对此类民办高校的公共财政的扶持渠道。

第二类非营利性民办高校,举办者虽然也不以营利为目的,不希望从办学中获得回报,但是举办者也不希望放弃对自己所投资部分资产的所有权,也就是说,他们并不想“捐资办学”,而且举办者也不希望放弃对学校的控制。这类民办高校是我国民办高校的主体,我国很多有影响力的民办高校都可以归为此类,这类民办高校的所有权也是最复杂、最难解决的。一些地方在进行“分类管理”试点时采取了短期化的强硬措施,试图解决此类民办高校的所有权问题。据笔者调查,南方某省进行了“非营利性民办高校”试点,这些试点被解读成“董事会投入学校的资产全部作为捐赠,办理捐赠手续,资产和投入者不再有关系”。该省民办高校举办者对这样的改革心存顾虑,显然,这种激进的试点工作并不利于民办高校所有权问题的最终解决,也不利于促进民办高等教育的改革与发展。因此,对于此类民办高校,应该在尊重我国民办高等教育发展历史的基础上,通过灵活的、人性化的制度设计,逐步引导这些民办高校主动自愿地选择非营利性发展道路。对于暂时希望保持原状的民办高校,也应该尊重他们的选择,并使他们享受到和其他非营利性民办高校基本类似的优惠政策,在完善的激励机制基础上,使这些民办高校积极向纯粹的非营利性民办高校靠拢。

[1] 刘伟.经济学教程——中国经济分析 [M].北京:北京大学出版社,2005:47.

[2] 张五常.中国的前途[M].香港:香港信报有限公司,1989:176.

[3] 潘懋元.我国高校产权制度改革的若干问题——兼论公、民办高校产权问题[J].教育发展研究,2005(7B):18.

[4] 黄藤.政府经费资助:民办高等教育协调发展的必要条件[M]//王蓉.高等教育规模扩大过程中的财政体系——中日比较的视角.北京:教育科学出版社,2008:189.

[5] 李才,曹勇安.民办高校产权制度改革的实践与思考[J].教育发展研究,2006(9B):31.

[6] 文东茅.走向公共教育教育民营化的超越[M].北京:北京大学出版社,2008:54.

[7] 周其仁.“控制权回报”与“企业家控制的企业”——公有制经济中企业家人力资本产权的个案研究[M]//周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究.北京:北京大学出版社,2004:145.

Abstract:The ownership is the core of the property rights and it determines theother property rights for non-governmental institution of high learning.Theownership of non-governmental institution of high learning isnot clear,which hinder the developmentof the p rivate university.Nowadays,the ownership of school property formed by the funding organizer is basically clear,while the ownership of running assets is unclear.Thus,under the condition of weakening ownership,the organizers'control of the possession and the return of the control comp rised the benefit for organizers. “Category management”p rovided p reconditions to imp lement the final settlement of the ownership of non-governmental institution of higher learning.

Key words:non-governmental higher education;non-governmental institutionsof high learning;p roperty rights;ownership;classification management

On the Ownership of Non-governmental Institutions of High Learn ing Organ izers

WANG Yitao

(Institute of Chinese Non-governmental Higher Education,Zhejiang Shuren University,Hangzhou,Zhejiang,310015,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)02-0008-05

2011-02-28

教育部人文社会科学研究青年基金“公益性民办高校产权制度研究”(10YJC880124)的阶段性成果;浙江省社会科学界联合会研究课题“浙江省民办高校公益性产权制度研究”(2010B43)的阶段性成果

王一涛 (1977-),男,山东即墨人,副研究员,研究方向:农村教育与民办高等教育。

(责任编辑 毛红霞)