安全生产日常监管与应急管理体系比较探析

薛 露

一、引言

随着企业各类安全生产事故的频发，各种安全生产事故的应急工作，成为加强企业安全生产工作的重要举措。根据2011年国家安全生产应急管理重点工作安排，“以提高应急能力为中心，以建设更加高效的安全生产应急救援体系为重点，强化责任落实、工作落实、政策落实、措施落实，大力推动安全生产应急救援体系建设，进一步夯实安全生产应急管理基层基础，全面提升防范和应对事故灾难的能力”。目前，我国安全生产格局是“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”，成立专门的安全监督管理机构，对各类安全生产进行日常监督管理。随着应急管理概念的提出以及国家安全生产应急管理相关文件的出台，由于安全生产日常监管和应急管理同是针对安全问题的管理，如何正确处理安全生产日常监管和应急管理的关系，是各级安全监督管理机构在进行应急管理建设时面临的主要问题。针对安全生产日常监管与应急管理不同的管理体系，本文将从体系的管理内容、运行体系以及发展历程三个方面比较分析安全生产日常监管和安全生产应急管理二者的异同。

二、从管理内容的角度比较分析

从政府角度来看，安全生产日常监管主要是安全生产监督管理机构对本行政区域的安全生产实施综合监督管理。依据《安全生产法》等法律法规，制定安全生产政策和法规，进行安全生产准入条件的审批，包括安全生产许可证、安全管理人员安全资格证、特种作业人员操作资格证等，对安全生产事项进行监督监察，包括安全生产大检查、重点行业以及重点领域的专项监察活动、安全生产许可证的监督检查等；调查处理生产安全事故[1]。安全生产日常监管的侧重点是企业的日常生产活动，目的是为了减少企业安全生产事故的发生。

应急管理面对的是突发事件，在突发事件应对法中界定“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”在安全生产领域，应急管理围绕的是事故灾难事件，常见的主要有重大危险源事故、非煤矿山等事故。应急管理可以按照“三阶段法”把突发事件分为事故前、事故中和事故后三个阶段，分别讨论响应的管理内容。按照里昂纳德和休伊特（2010）提出的突发事件应急管理内容的框架，应急管理三个阶段包括不同的内容，事故发生前，主要是进行灾害减缓、应急准备以及恢复准备工作；事故发生中，主要是救援和复位；事故发生后，主要是进行重建和重构工作[2]。

对比表1，安全生产日常监管和应急管理有一些内容相似的地方，在事故发生前，日常监管主要采用行政的手段，促使企业去加强安全生产管理水平，消除或减少突发事件的发生；而应急管理强调在事故发生前，除了做好灾害减缓措施，包括上述于事故发生时的假设，做好灾害准备以及灾后恢复工作，具体包括应急预案编制与演练、应急救援队伍建设、应急物资保障以及事故评估和重建等内容，在涉及的部门分工时，进行事故前的应急管理设计的部门要比日常监管更加广泛；在事故发生时以及事故发生后，无论是日常监管还是应急管理都强调对事故进行救援以及对事故进行调查以及事后重建，但相对于日常监管的事故响应的随机化，应急管理基于事前的准备，从应急管理的内容上来看，更加系统化以及专业化。

表1

三、从运行体系的角度比较分析

我国现有的安全生产监督管理体系主要采用综合监管与行业监管相结合的方式。综合监管是指实施从国家安全生产管理监督管理总局到各省、市、县安全生产监督管理局的纵向监督管理系统；行业监管即由各级政府相关部门对相关行业的行业横向监督管理系统。综合监管和行业监管一个网络化的安生产监督管理体系（图1）。

应急管理是围绕着突发事故而进行管理的，由于突发事故发生的突然性、信息的高度不确定性、破坏性、复杂性以及非程序化决策的特点，使得应急管理的业务运行体系有别于常规的日常监管和常态运行机制。下图2为安全生产应急管理的主要业务流程。

图1 安全生产监督管理运行体系

应急管理包括常态下国家安全生产应急救援指挥中心、各省、自治区、直辖市安全生产监督管理部门对企业进行的安全监管、预测预警、信息接受等以及非常态下的应急救援指挥等，在事故发生时，通过企业自报和安全监管两种方式进行事故信息的收集，根据事故灾难的可控性，严重程度和影响范围等在启动企业应急的同时，上报各级主管部门进行应急响应，各级主管部门根据Ⅰ级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应、Ⅳ级响应四种应急响应级别，组建应急救援指挥中心调动不同的资源，根据事故的发展态势，动态调整响应级别[3]。

Ⅰ级响应，国家安全生产应急指挥中心全面启动；国务院组织有关部门成立现场指挥协调组和专家组，根据事故情况，协调个专业救援中心及相邻省级应急资源。

Ⅱ级响应，各省级安全生产应急救援指挥中心实施应急响应行动。根据事故发展情况，决定是否向上请求国家应急救援以及相邻省级应急机构支持，向下响应下一级应急救援机构的应急要求。

Ⅲ级响应及以下应急响应行动由各级安全生产应急救援指挥机构决定，根据事故发展的情况是否要向上一级安全生产应急救援指挥机构要求资源以及是否提高应急响应级别，移交应急指挥权利。

图2 安全生产应急管理主要业务流程

对比安全生产日常监管和应急管理的运行体系，安全生产日常监管按照相关法律法规行使单一安全生产监管部门职权，由于我国现有安全生产运行体制，安全生产日常监管离不开其他职能部门的协调，这就涉及到部门的职能划分问题；应急管理包括预测预警、准备、响应、恢复是一个全过程的管理过程，需要多个部门相互协作的综合的管理过程，按照《安全生产法》《安全生产事故应急预案管理办法》《突发事件应对法》等法律法规，赋予了安全生产事故决策指挥中心更大的权利，协调指挥涉及多个不同部门的职能分工，相比日常监管下的应急救援指挥效率更高。而日常监督管理的运行体系相当于应急业务流程中的一个子集，在常态时，日常监督管理在应急管理充当着灾害减缓的角色，实现风险降低以及事故预测预警；而在非常态时，日常监管为应急决策指挥提供信息以及智能等支持。

四、从发展历程的角度比较分析

工业化革命促使了劳动生产率的提高，但也带来了工业事故伤亡人数的增加，随着工人对于维护自身权益意识的觉醒，劳资双方矛盾的恶化，促使政府在管理企业的同时，更加注重监督管理企业的各种安全工作条件，维护职工的权益。国外发达国家较早的进行了安全生产管理的实践，安全生产管理大致可以分为四个阶段：自然本能期-法制监督期-自我管理期-团队文化期：自然本能期是安全管理的初级阶段，发生在工业革命的起始阶段，完全被动地面对事故，接受事故造成的损失；法制监督期是指进入20世纪中期，通过国家颁布严格的法规，强制执法监督企业的安全管理，要求企业依据法律条文来进行安全生产；自我管理期是随着经济的发展，到了20世纪80年代，随着现代管理体系的建立，企业充分认识到安全生产对企业的可持续发展的重要性，加强企业的自我安全管理；在团队文化期中，企业把安全生产作为企业文化建设的重要组成部分，把良好的健康。安全和环保业绩作为事业成功的关键[4]。随着新中国的成立，我国的安全生产监管历程也经历了不同的发展过程（见下表2）。由于我国是一个发展中国家，很多企业仍处于资本积累的阶段，仍以牺牲社会成本换取自身的最大经济效益，加上相关的法律法规的不健全，使得安全生产水平仍处于一个急需提高的地位。在政府监管、部门执法监管、中介组织服务、企业主体定位、社会舆论监督等方面还需要不断的完善。

应急管理的出现最早可以追溯到1803年美国新汉普镇发生的特大火灾，促使美国建立了第一部反灾害应对法。两次世界大战期间，美国建立了以战时应急管理为主的“应急管理办公室”，受飓风灾害的影响，1961年肯尼迪政府在白宫内部成立了应对自然灾害的“应急规划办公室”，全面管理自然灾害发生后的资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府持续性等工作。20世纪70年代，美国陆续建立了超过100家涉及应急和减灾各个领域的联邦机构，由于部门职责不清、机构重叠导致了应急管理的低效。1979年三里岛核电站推动力联邦应急管理局（FEMA）的建立，建立了全过程管理的综合应急管理体系。1992年的“安德鲁飓风”和“伊尼基飓风”事件中暴露了FEMA在应急管理中存在的沟通不畅、体系涣散等问题。1994年，克林顿政府对FEMA在体系建设、部门定位的改革。2001年，9.11事件促使美国应急管理的核心向国土安全方向转变，2002年，FEMA被并入了国土安全部。2005年的“卡特里娜”飓风暴露出了美国在自然灾害防范和救援方面的不足，又促使美国政府重新考虑FEMA的独立性问题[5]。

表2 安全生产监管部门发展历程

我国的应急管理相对美国起步较晚，但随着突发事件的发生以及应对，应急管理相关体系逐步建立。1998年出现的长江流域特大洪水灾害主要是单一灾种事件，当时还未形成应急的相关概念。2003年发生的SARS推动了中国应急管理体系建设的起步；2004年国务院启动公共突发事件制定工作；2005年，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》；2006年，应急管理工作被列入国家经济社会发展规划；2007年，颁布《中华人民共和国突发事件应对法》；2008年南方特大雪灾，提出了多部门、多领域、多地区的联动机制的问题；5.12汶川地震，从整体上体现出了中国应急管理水平的提升，也显示出进行救援队伍建设、救援物资储备体系、心理医疗等问题优化研究的必要性[6]。

综上所述，日常监督管理最初起源于企业日常经营中的工人权益维护，政府通过强制管理促使企业改善安全生产条件，保护工人权益；而应急管理最初是源于对于自然灾害的关注，随着各种事件的影响范围、灾害后果、灾害演变复杂化等的变化，应急管理的关注领域逐渐从自然灾害领域向社会领域延伸，应急管理的相关理论也被引申到与安全监管密切相关的事故灾难应对事件中来，应急管理的相关举措也逐渐与安全生产日常监管行政功能相融合，以提高政府安全监管的能力。

五、总结

通过对安全生产日常监管和应急管理的管理内容、运行体系以及发展历程的比较分析，笔者认为安全生产日常监管和应急管理在本质上都是利用某种手段降低或者减少安全事故的发生以及事故带来的后果。但是在具体的实现细节上存在一些差别，在管理内容上，安全生产日常监管跟侧重于监管企业日常运营，例如安全生产许可证、安全生产条件等；应急管理侧重与对于各种对安全事故采取的保障资源的管理，包括应急预案、应急专家、危险源监控等；在运行体系上，安全生产日常监管体系侧重于在安全状态时的进行单部门的监管，即常态的管理，同时，应急管理体系侧重于在事故发生时应急相关资源进行综合的运作，涉及到多个部门协调指挥问题，在领导体系等方面与日常监管存在差别；在发展历程上，安全生产日常监管早于应急管理相关概念的提出，但是随着安全事故的发生，应急管理相关理论逐渐融合到安全生产日常监管手段中来，主要目的是用于防范事故发生以及减低事故带来损失的水平，而对安全生产日常监管中安全标准化等方面涉及较少。因此，应急管理不完全等同于安全生产日常监督管理，而是安全生产监督管理的补充和完善。在安全生产日常监管和应急管理关系处理上，日常监督管理与应急管理不是取代与被取代的关系，而是相互渗透的关系，即日常监督管理应加强预警、预测、预案等应急准备的日常管理，应急管理通过应急准备的日常管理提高事故的应急响应以及应急恢复能力，进一步完善安全生产日常监督管理。

[1] 薛剑光.安全生产监督与管理的量化表达方法研究[D].中南大学，2010.3.

[2] 张欢.应急管理和危机管理概念辨析[J].中国应急管理，2010.2.

[3] 王宁、王延章.应急管理体系及业务流程[J].公共管理学报，2007.4.

[4] 裴文田.对建立我国安全生产监督管理新格局的研究[D].对外经济贸易大学，2003.4.

[5] 溯本求源-小伙灾引发大变革-美国应急管理沿革[J].信息系统工程，2008.6.

[6] 闪淳昌、周玲.从SARS到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思[J].甘肃社会科学，2008.5.