历史转折时期的“十二五”改革

文/迟福林

历史转折时期的“十二五”改革

文/迟福林

就未来5年看，需要初步形成四个大的转型与改革：消费主导趋势下的转型、城市化趋势下的转型、低碳经济趋势下的转型、公共产品短缺趋势下的转型

从 我国转型与改革的进程与趋势看，至少需要两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是体制转轨，目标是建立市场经济体制和提高经济总量；第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期，其主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。“十二五”我国将处于第二次转型与改革的历史性转折的关节点。

历史性转折的关节点

我国作为一个拥有13亿人口的大国和正处在快速发展阶段的大国，发展方式转变的客观基础在哪里？笔者认为，需要立足于国内发展阶段、社会矛盾、发展导向的深刻变化，实现转型与改革政策和体制的创新。

经过30多年改革开放，我国已经由以温饱为主的生存型阶段开始进入以人的自身发展为目标的发展型新阶段。这一历史转折期客观上带来三大结构性变化：从消费结构特征看，发展型阶段则表现为以人的全面发展为特征的消费需求多样化，基本物质需求比例明显降低；从经济结构特征看，发展型阶段表现为农业比例持续降低，再是工业，随后服务业在国民经济中占主导地位，经济发展对人力资本提出更高的要求；从社会结构特征看，发展型阶段表现为多数社会成员从事工业和服务业，社会群体开始分化，如何培育中等收入群体成为经济社会健康发展的求，才能扩大社会的总需求，形成经济社会发展的内生动力。（2）由经济总量导向向国民收入导向的转变。这些年，经济总量快速扩张的同时，消费率持续走低，主要矛盾在于国民收入分配结构严重不合理，严重制约了中低收入者消费能力和消费水平的提高。（3）由国富优先向民富优先的转变。在发展型新阶段，长期追求国富优先的增长已不能适应新的形势，这会使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，而导致社会总需求不足。“民富优先”更有利于实现“民富国强”的大目标，使13亿人成为经济结构战略性调整的巨大推动力。重大课题。

随着发展阶段的历史性提升，我国正面临着日益突出的四大矛盾：（1）经济增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。例如，从能源的单位消耗和国际比较看，我国能源单位消耗2007年为世界平均水平的2.8倍，为日本的4.9倍。即使能源消耗在“十二五”和“十三五”各降低20%，到2020年仍然是2007年世界平均水平的1.6倍、日本的2.7倍。（2）公共需求全面快速增长与公共产品短缺、基本公共服务不到位的突出矛盾。例如，在医疗卫生方面，2007年我国卫生总费用支出占GDP比重为4.52%，而发达国家在6%-9%之间。2008年，我国公共教育经费支出占GDP比重约为3.0%，而发达国家在4%-6%之间，巴西、俄罗斯、印度等主要发展中国家也在3%以上。（3）经济持续增长与收入分配不合理的突出矛盾。例如，我国目前城乡居民名义收入差距是3.3︰1左右，而多数国家为1.5︰1；中等发达国家的中等收入群体一般占45%左右，美国已经达到80%，阿根廷、巴西等发展中国家也已达到35%，而我国仅为23%左右。（4）经济发展、社会进步与公共治理滞后的矛盾。过去政府治理把主要精力放在经济总量上，现在看来，经济增长仍然是基础，但是在社会矛盾、公共产品短缺的情况下，公共治理的矛盾开始凸显。

适应阶段性特征和突出矛盾变化，发展方式转变重在实现发展导向的三大转变：（1）由对物的追求向对人的自身发展追求的转变。只有以人的自身发展为重点，尽快释放发展型消费需

转型的历史任务

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革是一个中长期的系统工程。就未来5年看，需要初步形成四个大的转型与改革：消费主导趋势下的转型、城市化趋势下的转型、低碳经济趋势下的转型、公共产品短缺趋势下的转型。

由投资主导向消费主导的转型。（1）投资消费失衡是发展方式的突出问题。1978年我国消费率为62.1%，2009年降到48%，是改革开放以来的最低点。在“金砖四国”中，2008年的消费率巴西是80.9%、印度是67.1%、俄罗斯是63.7%，我国消费率落后于这三个国家至少15个百分点以上。（2）未来5年，我国有没有可能将最终消费率从现在的48%提高到53%甚至是55%？可能性比较大。从国际经验看，人均GDP在3000到4000美元的阶段，消费的快速增长与投资、出口的下降是一个客观趋势；从国内发展趋势看，城乡消费结构正在升级，城市发展型消费支出占的比例越来越大，农村的消费潜力巨大。（3）我国要形成消费主导的趋势，关键问题何在？如果能够在提高城乡居民的实际收入水平、确立财产权保护的基本制度、确立财产公开制度和透明有序的收入分配秩序等方面取得突破，未来5年最终消费率超过50%应当没有问题。

由工业化主导向城市化主导的转型。（1）我国未来经济发展是城市化主导。过去30年是工业化主导，在大幅度提高生产能力和生产总量上相当有效，但造成了城市化进程的滞后，我国第三产业占比近年来始终在40%徘徊，就在于城市化水平偏低。（2）城市化是经济结构转型升级的重要载体。从国际经验看，工业化中后期的城市化率不低于55%，我国现在是47%。前些年，城市化率年均提高0.8到1个百分点，如果能够实现年均提高1到1.2个百分点，“十二五”末将达到50%以上，为形成服务业主导的经济结构创造良好条件。（3）重点发展大城市。城市发展的平行化，既不利于大城市的发展，也不利于中小城市的发展。现在，中部一些地区城市化平行发展，导致城市化率不仅低于东部，也低于西部，甚至低于东北。考虑到人口和资源的约束，我国应该走以大城市带动中小城市的路子。（4）推进城市化是经济主导。不应根据行政层级，而应基于经济社会发展的实际需求赋予各类城市一定的经济行政管理权限。当前更需要适应于城市化快速发展的趋势，在行政区划体制改革上破题，以实现区域经济一体化、社会一体化。（5）以城市化为重点推进城乡一体化。从实际情况看，城市化水平高的地区城乡差距小，城市化水平低的地区城乡差距大。未来5年，在推进农民工尤其是新生代农民工市民化上有很大的空间。

由中高碳经济向低碳经济的转型。（1）走向消费大国是我国发展方式转变的必然趋势，但消费大国建立在中高碳经济的基础上没有可能，发展低碳经济是我国的根本出路。（2）低碳经济对我国来说，不仅是挑战，更是破解结构性矛盾的关键，更是一场深刻的生活方式革命和制度革命。（3）我国需要把经济增长速度和能源消耗总量挂钩，在能源量消耗指标下来控制经济速度。2004年国家能源“十一五”规划确定的标准是2010年一次能源消费总量控制目标是24亿吨标准煤，但2007年就将该目标修改为27亿吨标准煤。而2010年一次能源消费总量实际将达到32亿吨标准煤，比2000年的14.5亿吨增加1.2倍。（4）发展低碳经济的关键是体制改革，包括资源价格形成机制改革、能源价格形成机制改革、环境产权制度改革、碳交易体制机制建设等。

公共产品短缺向城乡基本服务均等化的转型。以城乡差距为例，当前城乡居民名义收入差距为3.3倍，但是加上义务教育、基本医疗和公共卫生等公共服务，城乡实际收入差距达到6倍左右，城乡实际收入差距中公共服务的因素占到了40%左右。据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。初步估计，如果政府在城乡基本公共服务均等化上的投入到位，消费率大概可以提高4-5个百分点。同时，城乡基本公共服务均等化可为上亿农民工市民化创造条件，大大加快人口城市化进程，对加快形成以服务业主导的经济结构会产生重大而积极的影响。尤其是城乡基本公共服务均等化对提升人力资源素质，建设创新大国具有决定性影响。

关键是政府转型

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，重要的是推进政府转型。这是因为，解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用；解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

——实现增长方式由政府主导向市场主导的转型。（1）过去30年经济快速增长，一条重要经验是政府主导型经济增长方式，比如政府主导投资可以快速扩大经济总量。但是今天，政府主导的经济增长方式很难适应公平与可持续发展的要求，已经弊多利少，非改不可。以地方为例，现行的地方政府主导型的增长方式的主要特点是：以追求GDP总量为主要目标，以扩大投资规模为主要任务，以土地批租和重化工业项目为重要特点，以行政干预和行政推动为主要手段。从经济层面看，政府主导投资加剧了投资消费失衡，不利于形成消费主导的格局；从社会层面看，政府的公共服务职能缺位，不利于缩小城乡、地区、贫富差距，协调重大利益关系，实现公平正义与社会和谐；从政治层面看，政府在经济领域过大的权力，不利于规范和约束公共权力，还会造成腐败与寻租。过于强调政府主导型的增长方式，毫无疑问会强化权力对经济的干预，市场在资源配置中的基础性作用就会受到一定的影响和削弱。在完善市场经济体制的今天，应该强化市场主导下的政府作用，而不是强化政府主导下的市场作用。“十二五”时期应当进一步深化市场化改革，推进资源要素尤其是中高级生产要素市场化，加快国有垄断行业改革，这样才能为发展方式转变奠定最重要的体制基础。

——以政府转型为主线推进行政体制改革。“十一五”改革实践表明，行政体制改革要有效推进，需要以政府转型为主线：（1）建立中央与地方基本公共服务职责分工体制。结合新一轮财税体制改革，推动行政体制改革与财税体制改革的联动改革，使中央地方职责明确化、法定化。在这个前提下才能确保政府正确履行经济、社会职能，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变。（2）推进行政区划体制改革。推进财政上省直管县向行政上省直管县过渡，将部分发展条件比较好的中小城市扩大为大中城市，鼓励部分有条件的县改市或改区等，使现行的行政体制在加快城市化、促进经济结构战略性调整上有所作为。（3）推进行政体制范围内三权分设的改革。“十一五”时期推出了大部门制改革，合并了一些部门，但在行政体制范围内决策权、执行权、监督权相互协调或相互制约的体制机制建设上尚未破题。“十二五”时期，随着教育、医疗卫生、社会保障的公共服务领域改革进程加快，实质性地推进行政体制内的三权分设改革，将大大提高公共资源配置效率和公共服务效能。（4）以政府自身建设和改革为重点完善公共治理结构。无论是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革，一个大的背景主要是社会的公共需求变化了。安排这些改革时就要考虑公共需求的变化、公共财政体制的建立，必然要求公共信息的公开和公共参与，必然要求公共监督与公共治理结构的完善。

——政府需要成为制度创新的主要供给者。以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，是包括经济体制、政治体制、社会体制、文化体制在内的结构性改革。没有政府的审时度势、理性设计、统筹规划和协调，很难达到预期目标：一方面，在第一次转型与改革中出现的合理的制度，比如产权制度、企业制度，需要在第二次转型与改革中成为正式制度；另一方面，围绕公平与可持续发展，还需要对许多原有的正式制度进行变革，比如形成规范的中央地方职责分工、建立完善的财产权保护制度、推进科教文卫等事业单位改革、建设公共财政体制等，都需要政府作为制度性公共服务的供给者。为此，加强新阶段结构性改革的顶层设计，完善改革的推进方式，将成为“十二五”转型与改革顺利进行的重要前提。

（作者为中国（海南）改革发展研究院院长）