中国地方政府关系从竞争到协作再到合作的转变

韩 莹 段珍珍

(河北经贸大学公共管理学院,河北石家庄050000)

随着全球化以及区域经济一体化的发展,地方政府之间的关系越来越受到各国的普遍关注。受过去“地方自治”观念的影响,中国地方政府之间曾一度将本地区内的公共事务看做是地区内部的事,而不与其他地区地方政府进行公共事务方面的合作与交流,从而形成了一种竞争性的府际关系。近年来,流域治理,环境保护,公共安全与卫生等方面的一些区域性公共事务的产生,使地方政府感到单靠本地区的能力无法从根本上解决这些问题,需要通力合作。这促使地方政府开始考虑将府际间的竞争关系转化为协作关系,区域合作的意识开始确立。但协作并不等于合作,当前中国地方政府应从竞争走向真正意义上的合作[1]。

一、中国地方政府间关系的困境

(一)地方政府竞争关系的现状及原因

我国在体制转轨时期,为了充分调动地方政府发展经济的积极性,对地方政府的利益给予了有效的保护,这种保护措施在发展初期的确起到了提高地方政府发展经济主动性的作用,但随着市场经济的不断深入发展,地方间为了维护本地区的利益,加快对地区性资源的争夺,使得地方政府之间的冲突不断加深,随后的恶性竞争形成了地方政府各自为政,忽视全局的思想[2]。

这种恶性的地方政府间竞争主要表现在:某些领域的过度竞争,一些地方政府为了吸引投资,不惜任何代价,这种盲目引资最终也无法使地方受益;地方保护主义盛行,有些地区以发布红头文件或地方法规的形式来对本地区进行经济上的保护和封锁。这些有失公平的优惠政策,严重破坏了市场经济的健康发展,同时也不利于本地区的长远发展[3]。

地方政府间的竞争严重制约着地方区域一体化的发展,更加不利于我国整体经济实力的提高,因此,寻找地方政府间竞争关系的深层次原因有着重大的意义。

第一,中央行政权力向地方的下放,地方政府逐渐拥有了规划地方经济发展,以及资源配置的权力,地方政府日益成为相对独立的利益主体,这是地方政府之间开始竞争关系的制度条件。有了这个制度条件,为了自身利益的需要,地方政府就会不自觉的在关系到全局利益的区域性问题上,作出有利于自身利益的选择,从而产生竞争行为[4]。

第二,官员的晋升博弈是其中更深层次的原因。一些学者认为不同地区的地方官员在“官场”上为晋升而竞争。政治晋升博弈认为,一个人获得提升会直接降低另一人提升的机会。因此,地方官员的决策行为会对邻近地区产生“溢出效应”。利己不利人的事情便得到部分官员的认可。要解决地方政府治理的困境,首先要改革现行的地方官员的干部考核制度。对地方政府的评价应更注重该地区的可持续发展能力,同时,对地方政府官员的考评不应该仅仅局限于其经济发展的能力,要制定一个综合的指标体系[5]。

(二)地方政府协作关系的现状及原因

区域性公共事务和地区间的恶性竞争使得各地方政府在地方事务的治理中越来越感到束手无策。地区间的协作与交流成为地方政府发展地区经济的需求。

2008年8月6日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,这是国务院首次对国内的区域发展提出规划性要求。地方政府之间开始逐步形成区域协作,交流的趋势。比较典型的如长三角、珠三角、京津唐等区域性合作的案例。区域合作的意识逐步确立。但值得注意的是,我们现在所讲的区域性合作,其实并非实质意义上的合作,而只能算作一种地区间的政府协作。也正是因为这种地区间的政府协作并没有上升为合作,其仍处在不成熟的阶段,在现实中才会遭遇许多无法回避的难题。

根据“政府理性人”的假设,地方政府间的协作必然会导致一些问题的产生,这些问题主要表现在:一是缺乏有效的法律约束,地方政府间签订的合作协议往往因缺乏法律约束力导致“议而不决,决而不行”。二是地方利益与合作中的地区利益不能得到很好的协调,致使一些有利于地区长远发展的议题不能得到应有的重视[6]。

以长三角为例,现实中地方政府在协作过程中产生的问题不容忽视。2003年3月,上海和浙江、江苏政府签订合作协议,三地达成共识,提出要以上海为“龙头”,苏浙为两翼,共同推进长三角经济一体化。然而,由于各地区普遍存在着“诸侯经济”意识,上海、浙江、江苏三个地区在发展过程中产生了严重的产业同构现象。如下图。

由此可见,上海、浙江、江苏三地的同构性相似系数相当高,浙江和江苏两省甚至达到了97%的相似程度,三地虽然积极地进行了区域协作,但法律约束的不足以及地方利益最大化决策的趋势,使得长三角地区出现了诸如产业同构、基础设施重复建设等问题。当前,长三角地区并没有实现优势互补,协调发展的格局,而是仍进行着潜在的恶性竞争,长三角经济一体化的目标并未实现[7]。

造成地方政府协作困境的原因可以从以下三个方面进行分析:首先,我国市场经济发展不充分,这使得地方政府间合作关系的发展也不充分,市场经济所要求的合作,平等的地区发展关系由于原有的计划经济和官僚体制的制约而无法实现;其次,即使地方政府有意让地区企业之间进行合作交流,由于国有企业在一些行业和地区的垄断地位,规模较小的私营企业无法同这些垄断企业进行公平的合作,这样就使得地区间的合作变成了实质意义上的协作;最后,地方政府间仅仅将合作的重点放在经济方面,而政治体制,如区域组织的建设,官员考核体制,以及相关法律还存在很大的不足,致使地方政府间合作流于形式,而没有取得真正的成功[8]。

图:上海、浙江、江苏三地同构性相似系数

二、地方政府走向合作的意义

区域经济一体化的发展要求消除一切以地区性界限为依据的政策和行为,实现社会资源在各个领域和地区的自由流动,从而推动整个区域经济的发展,因此,建立区域间的合作关系,加强地方政府间的交流和沟通是十分有必要的,也是刻不容缓的。

首先,地方政府走向合作是市场经济发展的必然要求。市场经济要求一个统一的、竞争有序的市场环境,计划经济体制下市场的行政分割状况,直接妨碍了全国性统一市场的建立,也严重制约了市场机制充分发挥作用。

其次,地方政府走向合作是区域一体化和经济全球化的必然要求。区域一体化把全球市场划分为区域市场,几个地理和文化上相似的地区可以通过有效的合作实现优势互补,最终形成联合竞争力,达到加快地区整体发展的目的。区域一体化是经济全球化的一部分,经济全球化在给地区带来自由流动的社会资源的同时也使地方政府面临着来自国外的竞争压力,只有加快地方政府间的合作,有效提高地区整体竞争力,才能提高地方政府抵御全球化所带来的风险的能力[7]。

最后,地方政府走向合作是地方政府履行职责的必然要求。地方政府的一个重要职责之一就是提供公共物品。随着公众对公共物品质量要求的不断提高,地方政府因财政、人才、技术制约而导致的处理跨地区性公共问题的困境,使地方政府与公众之间产生了矛盾。因此,加强地方政府间在跨地区性问题上的合作,有助于满足公众对跨区域公共服务的需求。

三、地方政府关系中的合作路径

在资源有限和现有行政体制下,如何有效降低政策决策和执行的成本,减少地区合作中“搭便车”的现象,促使现行的地区间政府协作向合作转变便成为了一种现实的需要。

首先,加强合作过程中的制度化建设,完善立法。将地区合作中的约定性质的协议变为具有实质性、可操作性的协商规则和执行制度。从而避免“议而不决,决而不行”情况的发生,促进多主体之间的长效协作。

其次,完善地方政府的利益表达机制,使微宏观利益得到充分协调。地方政府之间通过完善的利益表达机制使地方的利益与地区的利益,甚至国家的整体利益相协调,以更好地获得中央层面的政策支持。

再次,改进政府官员的绩效考评体系,从制度上解决区域间冲突的矛盾。由于区域公共利益的实现有时会牺牲某些地方的利益,加之现行的地方政府官员绩效考评指标主要局限于地方经济增长,因此当合作触及到地方经济利益时,区域间冲突在所难免,改革政府官员绩效考评体系,将地区长远发展列入考评指标,有利于区域合作的长远发展。

最后,建立区域政府间合作组织,从宏观层面引导区域合作组织,以协调和解决区域合作过程中出现的问题,并从法律上赋予区域性合作组织相应的职权,从而有效地引导和规范区域合作行为[1]。

探讨地方政府间关系由竞争走向协作,再由协作转向合作过程的目的,就在于寻找出一条可以积极推动地方政府间合作的途径,从而有效地促进区域经济一体化的进程。

[1]王佃利,任宇波.区域公共物品供给视角下的政府间合作机制探究[J].中国浦东干部学院学报,2009,(7).

[2]杨龙.中国经济区域化发展的行政协调[J].中国人民大学学报,2007,(2).

[3]王丽.我国地方政府间从竞争到合作的路径选择[D].山东:山东大学政治学与公共管理学院,2008.

[4]张明军,汪伟全.论和谐地方政府间关系的构建:基于府际治理的新视角[J].中国行政管理,2007,(11).

[5]陈胜勇.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究,2004,(1).

[6]蔡岚.我国地方政府间合作困境研究述评[J].学术研究,2009,(9).

[7]张紧跟.从区域行政到区域治理:当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究,2009,(9).

[8]张康之.论社会治理中的协作与合作[J].社会科学研究,2008,(1).