关于制定地质资料服务收费办法的初步探讨

王黔驹,茹湘兰,李 婷,颜世强

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.北京市清华源律师事务所，北京 100020)

现阶段，包括2002年《地质资料管理条例》和2003年《地质资料管理条例实施办法》[1]这两部法规和部门规章在内的现有相关法律法规，都没有对地质资料服务的收费问题做出详细规定。实践中，全国各地地质资料服务机构收费项目五花八门，收费标准差距较大，如文字报告复制费，平均为1元/页(收费标准0.2～2元/页)；地质图复制费，最低30元/幅，最高3000元/幅，各地收费集中于200～1500元。随着地质资料需求日益增涨和地质资料信息服务集群化、产业化不断推进，地质资料服务收费问题已经成为一个敏感而重要的问题。它涉及收费对象、收费项目、收费标准等多方面问题。该问题解决不好，不能平衡资料汇交人、用户和服务机构及管理部门的利益关系[2]，不仅会影响地质资料信息公共服务工作，也会对地质资料汇交管理和地质资料信息服务产业化发展产生深远影响。因此，急需制定一部地质资料服务收费办法，对地质资料服务收费行为，尽快以法律形式进行明确规定。

1 地质资料服务收费的合理性及合法性论述

我国相关法律法规对地质资料服务收费问题规定较少，因此对于该不该收费、收什么费、怎样收费、收多少费的问题，往往存在疑惑。学术界对这一问题也存在不同认识:有人认为,地质资料属于公共产品或准公共产品[3],我国地质资料服务机构也大都是公益性单位，理应无偿提供服务；另一些人则认为，地质资料可无偿提供，但服务分发过程可根据用户及使用目的不同，采用无偿与有偿服务相结合的方式。究竟应不应该对地质资料服务活动进行收费？笔者给出的答案是肯定的。

1.1 地质资料服务收费的合理性分析

研究合理性问题，其实质就是分析这一行为对于现实需要的价值问题，即对于地质资料服务活动收取费用，意义何在？作用何在？

(1) 能够提高地质资料的利用效率，避免浪费和破坏。地质资料在我国国民经济建设中，具有重要作用和重要价值。对于地质资料应该本着高效利用和加强保护的原则，因此地质资料服务活动收取一定的费用，能够有效地避免使用者对于地质资料的浪费和破坏，同时提高利用效率，使地质资料更好地发挥其社会效用。

(2)能够调动地质资料服务机构积极性，促进公共服务。一般认为，地质资料属于公共产品或准公共产品，理论上只要不以盈利为目的，公共产品可以免费提供，也可以收费。但是，对于地质资料这类特殊公共产品服务，采取收费政策更加有利。这是因为收费不仅有利于服务的提供者，使其减少服务成本；也有利于吸引更多力量投入地质资料二次开发；此外，收费还有利于广大公众，可以使其获得更高质量的服务和对于公共产品方面的公平享用机会。因而，地质资料服务收费能够调动相关部门的服务积极性，提高服务质量，更好地促进公共服务。

(3)从国外对于地质资料服务收费的实践中获得认识。理论上，提供公共产品服务应该是免费的，但事实上纵观国内外，对一些公共产品的服务却是收取一定费用的，特别是国外实践中，对具有潜在巨大商业利益的地质资料服务广泛收费。事实也证明，这一做法是国外地质资料服务工作取得较好成效的重要原因。

1.2 地质资料服务收费的合法性分析

收罗我国地质资料服务收费相关法规(见表1)，可知地质资料应无偿提供利用，但服务机构在地质资料服务分发过程中是可以收费的，收费项目主要是复制工本费、加工处理等费用。政府信息公开条例，也规定政府信息公开可以收取公本费。

表1 地质资料服务收费相关法规一览表

2 国外地学产品服务收费现状

国外地学产品服务收费实践,对于我国地质资料服务收费有着重大的借鉴意义。国外一些国家，尤其是美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家，具备比较完善的市场经济体制，地质工作社会化程度很高，地质资料数据产品服务这样公益性较强的事业，也不同程度融入了商业性服务机制[4-5]。国外发达国家网络服务发达，在线下载产品基本实行免费政策，主要包括文献报告、水资源数据、简报、其他综合报告等不涉及本国秘密和商业价值不高的数字化产品。而各类纸介质地质报告及图件，航空照片、卫星影像、数字地学空间数据等地质产品，则通过邮购、订购或通过服务机构(代理机构、分销机构、地图商店)直接购买。除英国地质产品、澳大利亚遥感数据、加拿大各类空间信息数据产品价格较高以外，其他产品通过低价就能获得。地学产品从价格构成的角度看，以地质资料和数据产品的载体和制作成本费用为基础。价格较高产品则实行了成本回收政策，价格构成中包括部分地质调查工作和数据采集等费用。但是，成本回收的目的并不是真正为了全部收回成果花费的成本，更不是为了盈利，其目的是为了更好地提供社会化服务,促使公共资源得到更公平的利用[6]。通过邮购、订购等方式获取地质产品，还需要增加手续费、订购费、邮寄费、运输费等费用。

作为发展中国家的印度，受保密政策限制，网络产品较少，服务收费主要根据资料数据产品加工处理难易程度和实际发生的费用收取。

总体来说，国外服务收费主要是地质资料和数据产品在分发服务过程中发生的费用。几个发达国家大量数字化产品，可以通过网络免费下载，邮购与直接购买的产品基本都实行低价政策。

3 国内类似产品服务收费情况

3.1 测绘资料和气象资料服务收费情况

国家测绘局、中国气象局生产的测绘资料和气象资料，是与地质资料相类似的公共产品。首先，这两类资料都是依法收费，如测绘资料服务收费，主要根据《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国测绘成果管理条例》相关规定，气象资料主要根据《气象资料共享管理办法》，其中明确规定了收费内容。其次，他们采取了用户分类收费标准，即不同用户采用不同的收费标准。测绘资料对于地质大调查项目等国家公益性工作，执行较低的收费政策。为各级党委、人民政府及其防灾减灾机构，以及外国驻华使馆、领事馆、联合国驻华机构提供其开展公务活动所需的气象资料，则免费提供。这里“免费”并非一分钱不收，而是要收取复制和交付资料所需的成本费。最后，服务收费基本是资料数据分发服务过程中发生的成本费用。如“资料复制和交付成本费”，在资料检索、摘录、加工、复制方面产生的人员工时、设备损耗、能源消耗以及复制载体、通讯传输等项费用。“资料加工处理费”，是对所收集的资料进行加工处理和归档所需的人员工时、设备损耗、能源消耗等项费用。

3.2 国内档案馆和图书馆收费情况

同为公益性事业单位的档案馆与图书馆的服务收费情况，对地质资料服务机构服务收费同样具有较高的参考价值。根据《中华人民共和国档案法实施办法》规定，各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件。提供社会利用的档案，可以按照规定收取费用。目前，我国档案服务收费项目主要有保护费、复制费、证明费等，有些档案馆还设立了手续费和咨询费。由于档案的特性和服务特点，决定了在档案利用服务过程中，设立档案保护费和证明费两个收费项目。通常，图书馆收费项目主要包括对常规借阅服务收取普通图书借阅证、阅览证工本费和临时书刊阅览证费用；提供复制服务向委托人收取复制费和保护费。而根据《北京市图书馆条例》规定，图书馆可以多渠道筹集资金，用于图书馆建设。同时，图书馆也可通过开展文献信息资源开发、利用等业务服务收取费用。

总之，无论是档案馆还是图书馆，收费项目只是提供服务时发生的办证工本费、资料保护费、复制费、咨询费等费用，收费标准基本都是成本费用。同时，按有关规定，收费项目和标准必须向社会公示，接受监督检查。

4 制定地质资料服务收费办法探讨

4.1 立法目的及收费原则

制定地质资料服务收费办法的目的：一是规范地质资料服务收费行为；二是维护地质资料管理部门、服务机构和服务对象的合法权益；三是促进地质资料信息服务集群化、产业化工作的健康发展。

原则是贯穿一部法律法规的指导精神和制定具体规范的基础。要制定相关的收费管理规定，首先就要明确收费原则。基于地质资料公共产品的特殊性质，以及借鉴国内外有关服务收费比较成熟的经验，认为地质资料收费应该包含以下原则：①依法收费原则。这是在我国依法治国的基本方略和社会主义法制化建设中，开展活动都应该遵守的首要原则。因此，地质资料服务收费必须要符合《中华人民共和国价格法》、《财政部国家计委〈关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知〉》的有关规定，并且充分研究《中华人民共和国矿产资源法》、《地质资料管理条例》、《地质资料管理条例实施办法》等地质资料管理的相关法规。②可操作性原则。收费办法的制定，必须符合我国地质资料服务的客观实际情况，要合理可行，便于操作。③低价收费原则。对于地质资料这种作为国家财政投资形成的公共产品的收费，应实行低价政策，以地质资料及数据分发服务过程中发生的成本费用为基础，价格组成不应将政府的前期投入计算在内。④参照收费原则。地质资料服务收费应参照国内外类似产品、类似服务机构收费情况，同时比照社会相同服务项目的收费标准，综合考虑地质资料服务实际情况，制定合理的服务收费项目和标准。⑤收费公开原则。为更好执行收费办法，规范地质资料服务收费行为，保护服务对象的利益，对于地质资料服务的收费，无论是收费依据、项目还是标准都应当遵循公开原则，以一定的方式进行公示，接受价格主管部门和社会的监督。

4.2 收费项目和收费标准

地质资料服务收费项目和收费标准，在遵照收费原则的基础上，还应充分考虑我国现阶段国情。对于收费项目的规定，除可规定收取服务工本费、加工处理费、邮寄费等提供资料复制加工服务过程中实际发生费用以外，还可以设立资料保护费(调档费、借阅费、资料磨损费)等资料借阅服务过程中产生的费用。

收费标准如何规定？根据《中华人民共和国价格法》第三条和《财政部国家计委〈关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知〉》的相关规定，收费标准除价格主管部门明确规定实行政府定价或政府指导价以外，均由有关事业单位和社会团体等非企业组织自主确定或与委托人协商确定。显而易见，地质资料服务收费，应该属于地质资料服务单位自主确定范围。因此，可以考虑按不同的利用主体和利用目的，制定不同的收费标准。利用主体可以分为政府部门、科研机构、公司企业及社会公众，利用目的也相应地分为公益性使用和商业性使用。同时，各地应当根据本地区不同的经济发展水平和当地实际情况，制定出具体适宜的收费标准。

4.3 制定地质资料服务收费办法的基本规章框架探讨

第一章为总则。该章主要对地质资料服务收费进行原则性规定。包括地质资料的定义、地质资料服务收费办法的立法目的、适用范围、立法依据、基本原则等内容。

第二章为收费办法。该章应该对于地质资料服务收费对象、收费项目、费用构成、方式等做出明确具体的规定。这部分应该构成地质资料服务收费办法的主体部分。

第三章为费用管理及使用。该章主要规定费用管理的部门、方式以及使用的途径等内容。本章规定对于基于地质资料服务收取的费用管理和使用的确定性、合理性、透明性具有重要意义。

第四章为法律责任。该章内容是对于违反该规定的行为应承担的法律责任的规定，进一步体现了对地质资料服务收费行为的规范和资料提供者及使用者合法权益的保障。

第五章为附则。该章主要包括该规定的解释主体、施行日期等内容。

[1] 国土资源部矿产资源储量司.地质资料管理工作手册[Z].北京：地质出版社,2003.

[2] 何建帮，毕建涛，王雷，等.地理信息共享价格政策诌议[J].高技术通讯，2004，4(2)：91-96.

[3] 王文,等编著.公益性地质调查队伍经济管理若干问题研究[M].北京：中国大地出版社， 2008.

[4] 中国国土资源经济研究院.地质调查信息化成果社会化服务方案研究报告[R].中国国土资源经济研究院,2005.

[5] 茹湘兰,金庆花,赵小平,等.地质调查信息化产品社会需求分析成果报告[R].中国地质调查局发展研究中心,2006.

[6] 张翠光,卜小平,侯荣玖，等. 关于制定地质资料社会化服务办法的初步探讨[J].科技管理，2007(24)：141-144.