浅析中国金属矿产资源储备的管理

张意翔

(武汉纺织大学经济管理学院，湖北 武汉 430073)

1 我国建立金属矿产资源储备的必要性

1.1 金属矿产资源储备的目的

金属矿产资源的长期、稳定、安全供应，是任何一个政府都必须优先考虑的问题，保障国民经济长期、稳定、安全运行的金属矿产资源保障系统是一项艰巨的任务。据估计，我国是21世纪的金属矿产品消费大国，到2020年的金属矿产资源消费量预计将要超过美国，由第三位金属矿产品消费国而成为金属矿产品第一位消费国；金属矿产品的供应一旦出现大问题，经济就会受到极大影响。因此，建立金属矿产资源储备，是国家为了满足可持续发展战略的要求，是为了促使我国第三步战略目标顺利实现。

1.2 金属矿产资源储备的意义

经过对我国45种重要金属矿产进行分析，目前铜、钾盐、铁矿石等供应就存有很大缺口；到2020年，各类金属矿产品的需求将增加一倍以上，金属矿产资源储备令人忧虑。总结人类发展基本经验来看，其意义有以下几点：金属矿产资源储备，是重要战略物质储备，是维护国家安全和利益的需要，是国家经济保障的需要，是防灾、减灾的需要，是保证我国在国际市场变动和综合国力的需要。

1.3 必要性

尽管我国金属矿业目前已凸现出过剩型经济的某些特征，并且加入WTO，更有利于我国利用两种资源和两个市场，利用国际金属矿产品市场的贸易壁垒也会日益缩小。但我们依然要建立金属矿产储备，其原因就在于：

第一，金属矿产资源安全关乎国家安全。这又体现在以下几个方面：①对金属矿产资源的争夺，过去是、现在是、将来仍将是国际间冲突的重要导火索之一；②金属矿产资源实力，在一定程度上决定了战争的胜负；③金属矿产资源实力，是综合国力的一项重要内容；④金属矿产资源战略矿产储备本身，可以作为一种威慑力量。

第二，为加快工业化进程和提高人民生活水平提供金属矿产资源保障。尽管从金属矿产资源生产总量看，中国是世界第三大生产国，年产量40多亿吨，但人均也就是在4t左右。目前，中国的人均金属矿产品消费量，要达到世界平均水平，生产规模还要扩大2.5倍，要达到美国的水平，生产规模则至少要扩大5倍。同时，在每人平均金属矿产品消费方面，中国与美国差距极大。即使与世界平均水平相比，差距也相当大。选定的6种主要金属矿产(铜、铅、锌、铝、镍、钼)的消费量，美国是中国的6～33倍，世界平均水平是中国的1.9～5倍。其他金属，也大致在这个范围内。磷、钾这两种矿产，中国与世界平均水平相近，但与美国差距较大，美国人均磷消费量是中国的8倍，钾是中国的10倍。

第三，我国金属矿产供应的脆弱性问题不容小视。首先，我国金属矿产供应对国民经济建设的保证程度，前景不看好。据二轮论证的结果，到2010年，我国54种主要金属矿产中，铀、铝、铁、铜、金、银、铂族金属、镍、金刚石、硫、硼等金属矿产不能保证需求；其次，我国目前探明的金属矿产资源，自然禀赋不佳。据二轮论证的结果，我国大多数金属矿产资源的特点是：中小型矿床多，大型、特大型矿床少；贫矿多，富矿少；难采、难选冶矿多，易采、易选冶矿少；再次，我国金属矿产资源的分布与生产力布局不匹配；最后，由于目前我国的地缘战略空间发展有限，限制了我国实施金属矿产资源全球战略的腾挪余地。

有鉴于此，建立金属矿产战略储备，从某种意义上看，势在必行。

2 中国金属矿产资源储备体系的建立

2.1 国外金属矿产资源储备成功经验的启示

美国是世界上第一个正式建立国家金属矿产资源储备的国家。之后法、英、日、韩等十几个国家，也建立了金属矿产品储备制度。这些国家无一例外都是较发达国家。其中，美国是资源大国，而日本等则金属矿产资源短缺，这对我国建立短缺金属矿产和优势金属矿产同时储备，具有重要的启示和借鉴意义。其先进经验主要有：

(1)明确金属矿产资源战略储备的法律地位。制定储备法是各国实施资源储备的前提和保障。国外的金属矿产资源储备立法，主要有3种形式：一是综合矿产储备立法。其特征是储备对象广泛，金属矿产资源只是储备对象的一部分。二是行业储备立法。其特征是在与金属矿产资源相关的行业、产业法中附加金属矿产资源储备的内容。三是战略金属矿产单独立法，是针对金属矿产制定专门的储备法律。

(2)政府储备与民间储备并存。国外金属矿产资源储备，主要有两种实现方式：一种是以美国为代表的，由国家财政支持建立国家金属矿产储备；另一种是以日本为代表的，将民间金属矿产储备作为主体，然后逐步增加政府金属矿产储备比重，实现政府与民间金属矿产储备相结合。

(3)稳定的储备经费来源。建立金属矿产资源储备体系需要大量的资金。日本国家金属矿产储备资金由政府通过征收资源税的方式予以保证，民间金属矿产储备资金是由各企业将其纳入产品成本中筹措。

(4)权责分明的金属矿产储备管理和运行机制。实施金属矿产资源储备的国家，大多有专门的机构负责金属矿产储备管理，并引入市场机制完善金属矿产储备的运行，降低金属矿产储备成本。日本金属矿产资源储备管理体制包括决策层、管理层和操作层，通过法律来规定各自的职责。美国金属矿产储备系统的运行管理方式，是政府制定规划和政策，委托民间机构进行日常管理。

2.2 我国金属矿产资源储备体系的构建

总结国际经验，结合我国金属矿产资源产销现状，我们认为：我国金属矿产资源储备体系的主要内容，如表1所示。

表1 中国金属矿产资源储备体系

3 中国金属矿产资源储备的管理

3.1 中国金属矿产资源储备管理体制的构建

结合美国、日本的成功管理体制情况，考虑中国的实际国情，本着高度集中、政企分开、机构精干的原则，来确定我国国家金属矿产资源储备管理体制。初步设想，中国金属矿产资源储备可分为三级运作管理(图1)。

第一级是国务院(国家金属矿产资源储备中心)及其下设专门负责实施金属矿产资源储备事宜的国家金属矿产资源储备局，其主要职责是：负责研究提出我国金属矿产资源储备的指导思想，制定有关的政策、法规和条例，负责确定我国金属矿产资源储备的规模、布局，制定中长期金属矿产资源储备规划和年度计划，负责向国务院提出动用金属矿产资源储备的方案，并监督指导方案的具体实施，监督审核国家金属矿产资源储备经营管理公司、各金属矿产资源储备基地公司的运作。

第二级是国家金属矿产资源储备经营管理公司。其职责是：在国家金属矿产资源储备局监督指导下，遵照《公司法》，按企业的运作方式，具体负责组织实施全国金属矿产资源储备的建设、金属矿产资源储备的宏观调控运作、金属矿产资源储备的进出库及其他日常运作。

第三级是各个金属矿产品储备公司。他们是依法设立的具有独立法人资格的经济实体，是具体承担金属矿产资源储备任务的基层组织单位，国家储备的矿产资源分别储存在各国家金属矿产资源储备基地里。金属矿产资源储备基地公司，要保证置于国家控制之下。

图1 中国金属矿产资源运作与管理体制设想

3.2 完善国家和企业两级储备体系

日本的石油储备由民间储备和国家储备两大体系的运作与管理实施，并以石油企业承担的民间储备为主。其中，民间储备占石油储备的60%左右，国家储备占40%左右，国家、地方政府及

各有关部门对民间石油储备给予优惠和赞助等支援措施。

我国金属矿产资源储备策略，原则上可以参照日本的模式，由国家和大型石化企业共同承担。但应以国家金属矿产资源储备为主，即国家储备占50%～60%，民间储备占40%～50%。其他种类的金属矿产资源可以视具体情况另行确定，如果耗用资金较少，也可以全部由国家负。同时，对民间金属矿产资源储备，也按公共事业项目处理，由各级政府及各有关部门给予优惠待遇，其中主要是低息货款、优惠地价及减免税收等。

我国在进行国家金属矿产资源储备总体规划时，要充分考虑地方和企业的金属矿产资源储备建设的因素，将它们作为我国金属矿产资源储备体系的一个重要组成部分。国家应在资金和有关政策上，对地方和企业的金属矿产资源储备给与扶持，以鼓励他们进行金属矿产资源储备建设。同时，也要以法律或法规的形式，明确地方和企业进行金属矿产资源储备的责任、义务，建立中央和地方、政府和企业相结合的具有特色的金属矿产资源储备体系。

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