边疆民族地区财政自治法律机制研究——以群体性事件的解决为视角

佴 澎

(云南财经大学 法学院，云南 昆明 650221)

民族区域自治制度是我国重要的政治制度，基本的民族政策，民族自治地方自治机关能够充分行使自治权是贯彻实施这一制度的保障。边疆民族自治地方财政自治权是在国家的统一领导下，《宪法》、《民族区域自治法》及其他法律赋予边疆民族自治地方自治机关自主管理本民族、本地区财政的自主权，以及依法享受国家财政优惠的权利，是边疆民族自治地方实现民族自治权的必要物质条件。完善我国边疆民族地区财政自治法律制度，落实边疆民族地区财政自治权，加强边疆民族地区财政收支法制建设，对加速边疆民族地区财政增长，缓解边疆民族地区人民困难，促进边疆民族地区经济发展、维护民族团结，构建边疆民族地区和谐社会具有十分重要的意义。

群体性事件是指由人民内部矛盾引发，特定群体或不特定多数人参与并形成一定组织，具有表达诉求和主张、直接争取和维护自身利益、发泄不满、制造影响等目的，通过集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等方式，对政府管理和社会秩序造成影响的群体行为。当前，我国正处于急剧的社会转型期，大量的群体性事件，给经济发展和社会稳定带来了冲击，成为构建和谐社会的制约因素。受全球金融危机、失业率激增等多种因素影响，今后一段时期我国将面临群体性事件高发的危险。边疆民族地区因其特殊的历史和地缘因素，群体性事件影响更为显著，成为阻滞社会主义和谐社会建设的严重问题。

一、边疆民族地区财政自治存在的问题

《民族区域自治法》实施以来，国家积极支持民族自治地方财政自治，边疆民族地区充分行使《宪法》和《民族区域自治法》赋予的财政自治权，积极、主动、自主、灵活地管理财政，使财政资金效益最大化，资源得到合理配置和有效利用，在一定程度上实现了财政自治，振兴了边疆民族地区财政，财政收入随着经济的发展显著增加，边疆民族地区政治、经济、文化全面发展。1952年民族自治地方财政收入为4.96亿元，1978年为40.79亿元，1985年为63.45亿元，1990年为166.74亿元，1995年为248.13亿元，2000年为475.54亿元，2005年为1026亿元，2008年达到2101亿元。56年增长了422倍以上*资料来源：根据民族出版社《中国民族统计年鉴》(2005)和中国统计出版社《中国统计年鉴》(2009)数据整理。。与此同时，边疆民族地区的财政自治也暴露出了一些问题。

(一)边疆民族地区财政自治立法滞后

1.《民族区域自治法》配套法律体系尚未形成。边疆民族地区要想让财政自治发挥实际作用，必须有一系列具体的法律制度作保障。《宪法》赋予民族自治地方自治机关行使管理地方财政的自治权，但是《宪法》的规定比较原则，可操作性差。作为民族区域自治制度的基本法，《民族区域自治法》虽然有法条对《宪法》中民族自治地方的财政自治作了具体规定，但仍然比较原则，严重影响了财政自治的贯彻落实。1984年-2005年，在长达21年的时间内，国务院及有关部门均未出台与《民族区域自治法》配套的行政法规和具体规章。至今为止，与《民族区域自治法》配套的行政法规只有2005年发布的《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，而与《民族区域自治法》配套的行政规章至今仍未出台，《民族区域自治法》尚未形成配套法律体系。由于上位法的缺位，边疆民族地区自治机关在财政自治立法上缺少支撑，财政自治的实现受到影响。

2.边疆民族地区缺乏财政自治立法。自治条例对民族自治地方各项事业的发展都具有重要意义，但是五大自治区均未出台自治区自治条例。虽然截止到2008年10月底，各民族自治地方人大已经制定了600多件自治条例和单行条例*中华人民共和国年鉴编辑部：中华人民共和国年鉴(2009)，北京：中华人民共和国年鉴社，第238页。，但这些条例一般为综合性规范，缺乏为落实民族地区财政自治而专门制定的具有民族特色的财政自治单行条例。即使有边疆民族地区财政自治的条款，也大多是模仿、照搬《民族区域自治法》的相关规定，缺乏结合本民族、本地方特点的能够体现本民族地方特色的具体内容。很多法律授权民族自治地方制定变通或补充规定，但在实践中边疆民族地区主要针对婚姻、继承、义务教育、选举、土地管理等事项制定变通或补充规定，以对《婚姻法》制定变通或补充规定最为常见，至于对财政自治的变通或补充规定，笔者尚未查阅到。

(二)边疆民族地区财政自治权监督机制不健全

边疆民族地区财政自治立法已然滞后，而花费大量人力、物力、财力制定出来的财政自治规范由于缺少监督机制未能得到很好实施，又反过来挫伤了边疆民族地区制定财政自治法规的积极性，形成恶性循环。对边疆民族地区行使财政自治权，一些上级国家机关不但没有提供保障，还会从旁掣肘，干涉自治权的行使。对于此类行为，法律法规没有明确规定监督上级机关行为的方式，没有明确上级机关违法行为应承担的法律责任，边疆民族地区对侵犯财政自治权的行为无法予以救济。如《民族区域自治法》第6章专章规定上级国家机关的职责,但是却缺少违反职责承担法律责任的条款，《国务院<实施中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》中对于侵犯边疆民族自治地方自治机关财政自治权的行为也没有承担法律责任的规定。

二、财政自治权缺乏保障是边疆民族地区群体性事件的重要原因

边疆民族地区群体性事件的原因具有多样性，最根本的原因还是利益，这也是经济性群体事件在当前边疆民族地区群体性事件占绝大部分的原因。边疆民族地区由于财政困难，难以满足人民群众日益增长的物质文化需求。当群众的经济利益无法得到满足的时候，他们就容易“团结一致”，为争取权益而斗争。在相对独立的生存环境中，“制度文化主要是民族群体自身社会发展的产物，其地方性特别强。”边疆民族地区，由于制度文化的地方性特征，由于民族和宗教的凝聚力，这种“团结一致”显得更加紧密，更加有战斗力。

(一)财政困难是边疆民族地区群体性事件的重要诱因

民族区域自治制度使边疆民族地区的财政自治取得了一定的成效，财政收入有了一定的增加。但边疆民族地区财政收入来源相对狭窄，财政自给率低，财政支出则不断增加，并有一些内地没有的特殊支出，容易形成收支不平衡，与发达地区形成了贫富差距。2007年，内蒙古、广西、云南、西藏、青海、宁夏、新疆的财政收入在全国的总排序分别为第17、22、18、31、30、29、25位*资料来源：根据中国财政杂志社《中国财政年鉴》(2008)第344页数据整理。。从统计数据来看，无论是占国家财政收入还是占全国地方财政收入的比重，边疆民族地区财政收入的规模都处于下降通道。与发达地区相比显而易见的差距，使边疆民族地区生活困难的群众容易产生相对剥夺感，心存不满或怨气，将经济问题演变成社会问题，诱发群体性事件。尤其在生产交换和流通过程中，因土地、山林、草场、水利、边界问题等引发的纠纷经常发生。如果这些纠纷没有得到及时解决，矛盾激化，会导致械斗等恶性事件以及群体性事件。2008年7月19日发生在云南边陲的孟连事件就是因胶林的归属问题引发的。

表1 2007年民族地区地方财政收入与支出在全国的排序*本表财政收支为地方本级收支。资料来源：根据中国财政杂志社《中国财政年鉴》(2008)第343页数据整理。

(二)财政收支不平衡为群体性事件提供了温床

利益分配不均是边疆民族地区群体性事件的重要诱因，政府处理这一问题的主要手段就是财政。依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有自主管理本地方财政事务的权利，这在一定程度上授予了民族自治地方极大的财政自主权，边疆民族地区也因而成为实施财政自治权的主要受益者。从1955年起，中国政府就设立“民族地区补助费”，1964年设立“民族地区机动金”等专项资金，并采取提高少数民族地区财政预备费的设置比例等优惠政策，帮助民族自治地方发展经济和提高人民生活水平。1980～1988年，中央财政对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏5个自治区以及云南、贵州、青海3个少数民族比较集中的省实行财政递增10%的定额补助制度。 但是，由于边疆民族地区的财政自治权受到弱化，1994年国家实施以分税制为主的财政管理体制改革，发达的沿海开放地区与落后的边疆民族地区推行同一税制，取消了原来对民贸和民族用品生产企业的优惠政策，无论是在共享税的分成比例上，还是税收增长返还系数的确定上，民族自治地方都与其它省市等同对待。同时，在支出和事权分割方面，民族地方除了承担内部事权之外，还要承担大量外溢性事权诸如基础教育、扶贫、沙漠治理等惠及辖区居民，但需要由中央政府按照外溢性程度承担相应份额的支出责任。非税收入是指不通过税收形式而征集的财政收入。主要是各级行政机关、司法机关等组织在依照税法征税取得收入之外，以行政事业性收费、基金、罚款等形式无偿取得的收入以及地方国企上缴的利润等收入。与一般地区相比，非税收入是边疆民族地区财政收入的重要组成部分，在边疆民族地区财政中具有举足轻重的地位。云南2004 年非税收入的占比超过了20%，高于全国平均18.1%的水平。而且，非税收入比例在边疆民族地区的财政收入构成中呈逐年递增的趋势。因为在现行的分税体制下，边疆民族地区的财政收入主要依靠地方税收和中央的财政转移支付，而地方税收很难增加，又不可能单纯依靠中央的财政转移支付，因此，通过行政事业性收费、基金、罚款等形式来增加收入便成为边疆民族地区的一项应急措施。显而易见，通过非税收入的形式来增加财政收入不是长久之计，一旦非税收入比重过大，会加重群众的负担，久而久之，积怨加深将会引发群体性事件。

财政支出就是将集中起来的各种财政资金进行各种形式再分配的过程。财政支出结构是否合理与边疆民族地区的经济发展、生活水平的提高密切相关。边疆民族地区由于民族、宗教等因素，用于民族、宗教事业的特殊支出较多。比如，边疆民族自治地方少数民族需要一些特殊的生活用品，对于这些特殊产品的生产和销售，要给予相应的补贴和补助。又如，许多边疆民族地区的教育、文化、影视、广播、报刊的发行以及国家机关的文件都需要采用两种以上的语言文字，需要补贴和补助，这些补贴和补助主要由边疆民族地区财政解决。边疆民族地区地处边陲，条件恶劣，环境复杂，为了维持民族关系、维护边境安全、稳定边疆和国家的长治久安，需要有一些特殊支出。2010年2月，课题组在中越边境文山壮族苗族自治州调查时了解到，边境维护及发展费用是一项很大的支出，地方财政负担很重*课题组访谈纪录，存课题负责人佴澎处。因涉及国家安全，具体材料不便公开。。边疆民族地区由于地广人稀、自然条件恶劣等原因，提供大致相同的公共物品或公共服务的单位支出成本较高，行政机构和人员编制一般比内地多。在新疆的很多牧区，要想集中办学比较困难，通常是一个老师只能带几个，甚至一两个学生，而这些学校又必须要设立。因此，边疆民族地区的行政管理费用支出比重很高，加重了财政的负担。

财政自治权未能得到保障，导致边疆民族地区财政收支不平衡，边疆民族地区陷入经济落后与财政收入偏低的恶性循环，为群体性事件的爆发提供了温床。

表2 少数民族自治地区财政收支表 (单位：亿元)*本表财政收支为地方本级收支。资料来源：根据中国财政杂志社《中国财政年鉴》(2008)第413页数据整理。

财政自治权未得到保障，边疆民族地区财政状况恶化和财政收支不平衡一旦达到临界点，矛盾的性质可能发生改变，经济问题将转化为社会问题。以法制等手段确保边疆民族地区的财政自治权，是改善边疆民族地区贫穷落后的面貌，从根源上解决边疆民族地区的群体性事件重要方法。

三、构建边疆民族地区财政自治保障的法律机制

边疆民族地区应当正确认识财政自治权，充分行使宪法和法律赋予边疆民族地区的自治权利。如果不能充分行使这些权利，那么民族自治地方和一般的地方行政单位就没有什么不同，自治权就成了摆设，没有存在的必要。

(一)完善边疆民族地区的财政自治立法

边疆民族地区国家机关应当全面了解、深入研究财政自治权，完整理解和运用《民族区域自治法》，在宪法和法律允许的范围内制定财政自治法律规范，用足、用好财政自治立法权。

1.建设《民族区域自治法》配套体系。笔者呼吁，国务院应该尽快制定《民族区域自治法》实施细则，国务院有关部门，尤其是国家民族事务委员会应该尽快制定实施《民族区域自治法》的行政规章，进一步细化《民族区域自治法》中关于民族自治地方的财政自治权的规定，使其更具体化，更具有可操作性。国务院各部委尤其是财政部、国家税务总局还应该及时全面审查部门规章，如果发现有关内容与《民族区域自治法》和《国务院<实施中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》中有关财政自治的规定发生冲突，要及时进行修改，以确保边疆民族地区财政自治的贯彻落实。

2.完善边疆民族地区财政自治立法。边疆民族地区立法滞后使得财政自治的贯彻落实难以实现，不利于边疆民族地区发展。用足用好财政自治立法权，是边疆民族地区实现财政自治、增加财政收入的重要保障。边疆民族地区自治机关，尤其是五大自治区自治机关，要在深入细致的立法调研和立法规划的基础上，依照《宪法》、《民族区域自治法》等法律，结合地方特点，制定本地方的自治条例，在自治条例中制定财政自治的条款，明确法律责任。还要专门制定调整边疆民族地区财政关系的财政自治单行条例，使实施《宪法》、《民族区域自治法》和有关法律法规中财政自治的规定具体化、措施化，具有可操作性。边疆民族地区自治机关还要根据法律的授权和当地民族的特点，制定国家财税法律法规的变通和补充规定，以保障国家财税法律法规在本地区的贯彻执行。云南省红河哈尼族彝族自治州的实践证明，边疆民族地区的财政自治立法对构建边疆民族地区和谐社会有着重要的作用。1984年以来，红河哈尼族彝族自治州人大常委会始终重视民族立法工作，积极开展民族立法活动，先后制定了一系列自治条例、单行条例，进一步补充完善了自治州民族自治地方法规，有力地促进了全州政治、经济、文化、教育、卫生等各项事业的持续、快速发展。2008年，全州实现生产总值514.7亿元，比2007年增长10.0%；财政总收入129.36亿元，比2007年增长14.7%；工业总产值718.6亿元，比2007年增长9.5%；农业总产值149.5亿元，比2007年增长9.3%；实现农民人均纯收入3023元，比2007年增长19.6%；在岗职工年均工资2.23万元，比2007年增长15.1%；居民储蓄存款余额317亿元，比2007年增长20.6%。*课题组2010年-2011年多次赴红河州调研。资料来源：根据《云南年鉴》(2009)第469、470页资料整理。

(二)建立健全边疆民族自治地方财政自治权的监督机制

应当建立关于边疆民族地区财政自治立法的监督机制。部门规章与《民族区域自治法》中有关民族自治地方自治机关的财政自治权的规定冲突的，以及部门规章与边疆民族自治地方的自治条例或单行条例中有关民族自治地方自治机关的财政自治权的规定冲突的情形，应明确解决冲突的主体、方式、程序。应当建立财政自治权行使的监督机制。对上级国家机关侵犯边疆民族自治地方自治机关行使财政自治权的行为，应当进行监督，明确侵权行为的法律后果，侵权行为机关应当承担的法律责任。在法律活动中，要充分发挥自治条例和单行条例等自治法规的作用，边疆民族地区自治机关怠于行使财政自治权，相关责任主体应当承担法律责任。

(三)加强边疆民族地区财政收支法制建设

开源节流是理财的不二法门，建设保障边疆民族地区财政收支自治权的法律机制是摆在我们面前的一个重要课题。

1.加强边疆民族自治地方的税收法制建设。税收收入在财政收入中的比重很大，一般在90%以上。根据现行的税收体制，中央没有给予边疆民族自治地方特殊照顾，无论在共享税的分成比例上，还是税收增长返还系数的确定上，都和发达地区同等待遇。依据现行法律，税收与财政等基本制度只能由法律规定，税收立法权集中在中央，中央并没有赋予地方政府，包括边疆民族地区自治机关税收管理权限。中央税、共享税由中央制定，地方税税种的立法，也必须由中央制定。边疆民族地区政府只享有在相关法律法规确定的税率范围内确定本地方的税率，行使有限的减免税权，针对某些税收的征管程序进行地方税收立法等权力。这些权力基本上不涉及基本税收要素，边疆民族地区政府筹集财政收入的能力没有得到加强，不利于边疆民族地区财政自治的实现。只有加强边疆民族地区税收收入，才能增加边疆民族地区财政收入，而要想增加税收收入，就必须加强边疆民族自治地方的税收法制建设。要合理划分中央与边疆民族地区的事权与财权。要以二者之间的职能分工为依据，按照权责相统一的原则，结合边疆民族地区的实际情况，合理划分中央与边疆民族自治地方的事权，并以法律的形式明确界定二者之间的事权。在合理确定二者之间事权的前提下，界定二者之间的财权。同时，还要根据事权和财权相结合的原则，确定各自的财政支出范围，并以各自的财政支出的范围为依据，按税种合理划分中央与地方的收入，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜由地方征管的税种划归地方，给边疆民族自治地方承担事权相应的财权，最终为边疆民族自治地方与其他地区都能够享受到政府提供的基本均等化的公共服务提供财力支撑。笔者建议，在划分好中央与边疆民族地区事权与财权的基础上，中央赋予边疆民族自治地方一定的税收立法权及管理权，由边疆民族地区自治机关对本地区范围内的地方税源行使立法权。赋予边疆民族自治地方税收减免权、停征权，以及税率调整权。允许边疆民族自治地方履行备案程序后结合本地方的实际情况开征一些一般的地方性税种。

2.加强边疆民族地区非税收入法制建设。首先，制定边疆民族地区适合本地方实际情况的单行条例来规范非税收入，明确非税收入的项目、收费价格、收费程序等。其次，建立边疆民族地区非税收入立项审批制度，依据中央法律、法规以及地方法规、规章，还有边疆民族自治地方自治条例或单行条例设置非税收入项目。第三，建立相应的管理机构，加强对非税收入的监管，统一管理，使非税收入依法征收、依法支出，以增加非税收入的使用效益。

3.加强边疆民族地区的财政支出法制建设。边疆民族民族自治地方的财政支出总量不足，结构也不够合理，严重影响了边疆民族自治地方经济的发展，加强边疆民族地区财政支出法制建设具有重要意义。笔者建议，边疆民族地区应当结合本地实际，对财政支出的职能、范围、标准以及财政支出的法律程序、法律责任等做出规定，建立规范财政支出的法律制度，确保财政支出有法可依，严格按照法定程序进行，明确有关财政投资、政府采购、财政补贴、财政转移支付、各项事业方面的支出及社会保障资金支出等内容。

(四)加强对口支援法制建设

经济发达或实力较强的地区对经济不发达或实力较弱的边疆民族地区实施的对口支援，对调整和优化边疆民族地区的财政支出结构、促进边疆民族地区经济发展、提高人们生活水平、维护边疆民族地区的稳定起到了重要作用。

自1996年中央做出对口支援新疆的重大战略决策以来，各援疆省市和单位以各种方式给予新疆无私的支持和帮助，先后选派6批3749名援疆干部，累计向新疆无偿援助资金物资折合43亿元，实施合作项目1200多个，到位资金250多亿元。这也是2009年新疆的财政迅速增长的一个重要原因。同时，仅在2009年，自治区财政用于民生的支出高达948.6亿元，占财政支出的七成。

从最新出台的对口支援新疆计划来看，中央将复制“5·12”汶川特大地震灾后重建模式对新疆加以扶持，按照“一省帮一重灾县”原则。但是，目前对口支援还是一种政策性行为，存在很大的不确定因素，容易导致对口支援过程中出现一些不规范的行为，使对口支援无法真正落实。因此，有必要加强对口支援的法治建设，将对口支援以法律的形式固定下来，使之规范发展，切实落实到位，发挥应有的作用。

结束语

丰富的物质财富是和谐社会的基础，边疆民族地区由于历史、地理、民族等各种因素，经济发展水平低下，物质基础匮乏，地方财力薄弱。边疆民族地区的财政未能得到依法保障，造成边疆民族地区财政困难，无法满足人民群众日益增长的物质文化需要，是边疆民族地区群体性事件高发的重要原因。因此，我们应当建立良好的法制环境，建立健全财政自治监督机制，确保边疆民族地区自治机关能够充分行使财政自治权，为边疆民族地区各项事业的发展提供坚实的财政保障，使群体性事件得以妥善解决。

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