农村土地流转的现状及对策研究——以河南省为例

李雅莉(河南省人民政府 发展研究中心，河南　郑州　450003)

党的十一届三中全会以后，全国推广实行的家庭联产承包责任制解决了中国十几亿人口的吃饭问题。三十几年来，在中国特色社会主义理论体系的指引下，我国经济社会发生了深刻变化。但是，随着经济社会的进一步发展，这一制度也逐步凸现其内在的缺陷和问题，尤其是由于土地调整带来的土地分散化，经营规模过小的状况，不利于农业新技术的应用，也不利于农业机械化的实现和农业生产率的提高，目前已成为限制农业进一步发展的瓶颈。解决以上问题的有效途径就是实现土地的高速流转。[1]土地使用权的合理有序流转是优化资源配置、实现土地规模经营、提高农业生产率、促进农村剩余劳动力转移的重要途径，也是传统农业向现代农业转变的必然要求。

为了响应党中央关于加快土地流转的号召，也为了加强农村土地承包经营权流转管理，规范农村土地经营权流转行为，维护土地流转双方的合法权益，河南省委、省政府于2004年9月17日制定了《河南省农村土地承包经营权流转规则》。河南省是一个农业大省，同时还是一个粮食生产大省，也是劳务输出大省，城乡二元结构矛盾突出，工业振兴的任务繁重，农村土地流转问题更是关系到全省发展和稳定的问题。近年来，随着土地延包政策的落实，以及农村劳动力向非农业转移，河南省农村土地流转的步伐加快；然而，随着农村剩余劳动力向非农产业的转移，农村耕地出现了闲置、部分土地产出率低下等问题；为提高农业的劳动生产率和土地的产出效率，加快农业产业化的步伐，优化农产品的种植结构，建立具有本地特色的农产品生产基地，很有必要实行适度的土地规模经营。所以全面了解河南省农村土地流转现状，剖析河南省在土地流转中存在的问题及造成这些问题的成因，研究河南省土地流转的未来趋势，对于提高河南省农业劳动效率和土地产出率，加快农村产业化的步伐，促进农村土地使用权的合法有序流转，进一步稳定和完善土地承包关系，合理调整农村产业化结构，促进农业规模经济快速发展，保持农村社会稳定，具有重大的意义。

一、河南省农村土地流转的现状

河南省位于中国中东部，国土面积16.7万平方公里，约占全国总面积的1.73%。复杂多样的土地类型为农、林、牧、渔业的综合发展和多种经营提供了十分有利的条件。农业人口6 209万人，现有农村可用耕地面积为687.1万公顷，人均1.21亩。近几年，全省农村土地承包经营悄然出现了代耕代种、转包土地、委托经营等种种状况，在广大农户之间自发形成了土地使用权的流转现象。[2]为了全面探讨河南省的土地流转状况，特选商丘、三门峡、信阳、安阳、许昌5个市分别代表河南省的东西南北中各地域，取得的调查数据见表1。

表1　五市区的土地流转情况　(万亩)

从表1的结果来看，当前农村土地流转的主要模式有如下几种：

一是转包。即承包方将自己承包土地的全部或部分经营权以一定条件转包给本集体经济组织内部的其他农户，转包收益由双方共同协商，以实物或现金形式收取，转包方与发包方的权利和义务关系不变。这种形式在农村土地流转过程中较为普遍。

二是租赁。承包人自愿将土地的全部或部分使用权以契约的方式转租给第三者(即受让方多是具有经营能力的种植大户或经济实力较强的乡村集体经济组织，下同)。租赁期内，承包人继续履行原承包合同所规定的义务，第三者分期或一次性支付给承包者一定的租金。

三是互换。为了排灌、耕作或者农业管理上的方便，集体经济组织之间或承包户之间由承包户自行协商或经村集体经济组织协调，将位置不同、等级不同、类型不同的土地经营权互换，使之连成一片，并依法签订互换合同。

四是转让。一些常年从事非农产业或因劳动力不足的农户，且自愿放弃承包地，经发包方同意，将承包期内全部或部分承包地出让给第三者，由受让方与发包方重新签订承包合同，中止原承包关系，且受让方要履行相应的土地承包合同的权利和义务。

五是入股。土地承包期内，在不改变土地用途的前提下，农户把土地承包经营权量化成股份入股，参与农业专业化合作组织或者村集体经济组织的生产、经营、销售或服务，共享权益，共担风险。此种土地流转形式，一般是随着农业经济实体的兴起和某种特色产业的壮大，带动周边农户以相邻的土地入股共同发展而逐步形成的。[3]

六是其他方式。第一种是代耕代种。有些没有能力或者是不愿意经营承包地的农户临时把承包地交给别人耕种，以前的承包合同关系不变。第二种是反租倒包。就是农村的合作经济组织把农户的土地租过来，再转包给种植大户，原来的土地承包关系保持不变。

二、制约土地流转的障碍性因素

实际上农村土地的流转率并不高，原因是在土地流转的过程中存在着一些阻碍土地快速流转的因素，归总有以下几种：

1.非农产业的收入不稳定使农民不愿放弃土地

党的十一届三中全会以来，随着经济社会的迅猛发展，城市化建设和二、三产业都得到了长足的发展，伴随而来的是非农行业部门急需大量的劳动力，这就使大量的农民工外出，出现了农民工农闲时流出、农忙时转回家的现象。根据调查，大约94%的农民工没有放弃承包的土地，究其原因主要是外出务工的非农就业不稳定：首先是农民工文化层次低(见表2)，在竞争日益激烈的今天，缺乏就业竞争力；其次是由于全球经济的动荡，大量的乡镇企业会受到冲击，而减员增效是这些受冲击企业的大多选择，就业岗位的减少，使得城镇下岗职工的再就业压力变大，而就业竞争力弱的农民工进城务工更是受到限制。[4]因此农民工的非农就业收入不稳定，土地成了农民赖以生存的基本保障，很多农户不愿意放弃土地，进行土地流转(见表3)。

表2　外出务工人员受教育结构统计

表3　农民不愿流转土地的原因统计

2.社会保障制度的缺失是农村土地流转中的制度瓶颈

目前，由于我国是现代工业和传统农业并存的二元经济结构，农村缺乏健全的社会保障体系，农村的养老保险、医疗保险、优抚安置、社会互助、最低生活保障等多层次的农村社会保障体系极不完善，农民要解决看病、养老、上学等问题就要依靠土地的收入。根据调查(见表4)，尽管土地收益率比较低，但为了基本的生存保障，大多数农民宁愿选择继续耕作，甚至不惜撂荒弃耕也不敢轻易将土地进行流转。故此，要从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，就只有健全和完善现有的社会保障制度。事实上，社会保障制度的缺失已经成为农村土地流转中最大的制度瓶颈，农村社会保障体系是否健全将直接影响土地的规模经营和流转情况。

表4　土地的效用统计

3.农业生产周期长、比较收益低阻碍了对农业的资金投入

1979年诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家西奥多·舒尔茨认为，和其他产业相比，传统农业投资资本不足，根源不在于储蓄少或缺少企业家，而在于投资收益率太低，刺激不了人们投资的积极性。由于农业是一个生产周期长、受气候影响大的弱势产业，具有投入资金周转慢、投资回报率不高，比较利益低等特点，这些特点使得对农业的投资难以像工商业那样获得较高收益。因此，农业投入资金远远少于其他产业，在一定程度上影响了土地流转的进程。通过调查得知，由于缺乏投资大户，农户即便愿意出让自己的土地也难以实现土地流转(见表5)。

表5　农户流转意愿统计

4.土地流转程序不规范、操作过程随意，缺乏相应的规则约束

土地流转本身是一种经济活动，应该依法签订合同，按照合法程序，进行规范化操作。然而由于近些年我国农村土地流转的自发兴起，从调查的情况看，农户之间大多采用口头协定(见表6)，双方的权利和义务不甚明确；农户与受让方之间的租赁合同多数也是双方自行草拟，合同条款不够具体，权利义务不明了，合同格式设定也不规范；草签的书面合同并没有全部到村委公证备案，难以对合同实行有效的监督，为以后出现纠纷及其处理埋下隐患，从而制约了土地的流转。

表6　农地流转合同签订情况统计

5.土地交易市场的服务机构不健全、交易成本高，影响了土地流转的速度

长期以来，我国农村的土地制度，仅限于实物管理，忽视了土地资源和价值管理，造成了农村土地交易服务机构缺失、土地交易市场建设滞后等情况；家庭联产承包责任制后，使得具有一定规模的种植大户更为减少，农村经济合作组织的服务功能也没有适时发挥作用。随着农村劳动生产率的提高和城乡二、三产业的发展，土地流转的自发形成会越来越多，进入流转市场的土地数量也会逐年增加。由于缺乏土地交易的中介组织，想承包土地的规模经营者与想将土地流转出去的农户之间出现信息的不对称，二者之间无从联系，在一定程度上阻遏了土地的流转。若出让方(农户)自己寻找受让方来流转土地，势必增加交易成本；若由受让方(转入土地的企业或组织)与农户挨家挨户进行协商，效率低，同样也会增加交易成本，一定程度上削弱了受让方的投资积极性，从而制约土地的流转。

6.融资困难，规模经营者缺乏农业开发资金

随着农业生产率的提高，大面积承包土地从事高效农业开发需要大量的资金投入。虽然农村信用社对于农业生产有小额贷款，但手续复杂，利息又高，如果没有单位担保，而土地又不能作为贷款抵押，加上农业生产的市场和自然风险大，农业生产比较效益低，因此，金融部门不愿为农业投资，规模经营主体(民营企业、承包大户、农业经营合作社、家庭农场等)难以从银行或者信用社贷到款，使其在土地开发上存在严重的资金困难，从而制约了土地流转的规模和速度。

三、对策建议

1.倡导政府整体租赁土地流转的新模式，加快土地流转进程

由于河南省农业人口占了三分之二，属于经济欠发达地区，农民思想相对比较保守，土地对于他们来说具有至关重要的就业和社会保障的双重功能，所以相当部分农民不会轻易失去他们赖以生存的资源。故此，可以大力推行政府整体租赁模式，也就是由政府出面把整村的土地整体租赁下来，然后再转包给规模经营者(农业经济组织或承包大户)。这样由政府作后盾进行土地流转，一方面，免去农民的后顾之忧，让农户放心地转让土地的使用权；另一方面解决了土地流转过程中个别不愿出租而影响大局的钉子户问题，提高土地流转的效率，加快推进大规模(整个村)土地流转的进程。

2.深化城乡一体化的户籍管理制度改革，拓展农民市民化、农村城镇化渠道

发达国家多年实践经验证实，“要想富裕农民，必须减少农民” 。故此，“城镇化” 作为促进土地流转、加快规模经营成为许多地区加速“城镇化”建设的重要举措之一。以城镇化推动土地流转，以土地流转加快城镇化进程，有效地解决了“人往哪里去，地从哪里来”这两大难题。一是大力加强劳务输出，实现“外循环”，解放农民，减少农民，把他们真正从土地上解放出去；只有引导农民合理有序的外流，才能实现土地有效流转，从而解决“地从哪里来”的问题。二是深化城乡一体化的户籍管理制度改革，让农民享有平等的公民权、迁移自由权等权利。建立利益均衡机制，逐步取消这种城乡分割的二元经济结构下的户籍制度，允许农村劳动力自由迁徙到城市，享有与城市人同等的权利。通过放宽城市落户条件，使很多在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。从而彻底解决“人往哪里去”的问题。三是加快城镇化建设，实现“内循环”。通过 “城镇带动”战略的实施，把城市框架拉大，使非农产业快速发展，提供更多的非农就业机会给农民，把大量农民吸纳进城；使城市人口不断增加，城市化率得到进一步提升，逐步实现城乡统筹、城乡一体化目标。

3.建立健全土地流转服务体系，提高土地流转的效率

健全和完善土地流转服务体系是加快土地流转的组织保障。一是加强土地流转服务机构的员工专业培训，培训一批素质较高的固定专职服务人员，专门从事和办理土地流转和中介服务工作，拓展农户流转土地空间，大力提升土地流转速度，有效地解决流转信息不对称、空间过小、交易成本高等一系列问题，对达成土地流转协议的农户实行“一条龙”服务，提高土地流转的效率。二是规范流转程序，进一步加强农村土地承包经营权流转管理，规范农村土地经营权流转行为。政府要对农民承包地发放确权证书，规范土地流转合同，避免发生因合同责任义务不清、原因不明等情况导致的纠纷，维护土地流转双方的合法权益。三是加大各级财政的投资，并把这部分纳入预算，解决土地流转服务中心资金问题，提高土地流转的服务质量和效率。

4.进一步健全农村社会保障体系，解决农民的后顾之忧

长期以来，在广大农村，土地一直是农村社会保障体系的核心，土地使用权成为农民一道最底层的保障线。家庭联产承包责任制的实施，国家把土地所承担的社会保障功能让渡给了农民。所以要加快土地的合理有序流转，就必须建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能。一是要加大对于农村社会保障的财政投入力度，进一步扩大新型农村合作医疗制度的覆盖范围，特别是要加快解决已经或者将要丧失劳动能力人员的社会保障问题，这样他们才会放心流转土地。二是尽快把在城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现农村与城镇社会保险的对接，避免他们二次返乡再次回家争夺土地。

5.加大支农惠农财政信贷扶持力度，切实解决经营规模主体的资金问题

一是要健全、创新农村金融体系建设。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系；继续深化农村信用社改革，培育和发展村镇银行和农户资金互助组织等新型金融机构，大力发展小额贷款；将符合农业产业化发展方向和农业产业扶持政策的、且土地流转面积达到相当数量的经营规模主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，切实解决规模经营主体所需生产经营资金不足的问题。二是进一步加大财政扶持力度。各级政府财政应及时出台扶持奖励政策，对土地流转较好的经营规模主体和自愿放弃承包地的农户给予奖励和补助；逐步改革财政预算制度，确保财政资金向土地流转倾斜、财政支农资金稳定增长，提高资金使用效率，帮助解决土地流转中的资金问题。

参考文献：

[1]王艳平.农村改革发展试验区土地流转的思考[J].农业经济，2009，(10)：54-55.

[2]河南省2010年统计年鉴，北京：中国统计出版社.

[3]河南农业网.http://www.hnny.com.cn.

[4]邢姝媛.当前农地流转中的制约因素分析[J].农村经济，2004，(S1)：21-23.

[5]何国长.甘肃农村土地制度改革问题研究[J].社科纵横，2009，(7)：32-34.