煤炭可持续开发与利用的环境控制政策问题研究

文/康荣

煤炭可持续开发与利用的环境控制政策问题研究

文/康荣

2010年，中国的煤炭产量大约在32亿吨左右，占世界产量的近一半，而且还纯进口1亿吨。中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，中国的煤炭在一次能源消费中占70%，并且在未来的十年，或者更长的时间内，煤炭作为中国主要能源的状况不会有太大的改变。但煤炭开采、加工及利用过程对环境造成的压力越来越大，如何保持煤炭的可持续利用，是中国能源战略所面临的严峻问题。

一、煤炭行业环境保护法规政策现状

近年来，为解决煤炭行业可持续利用问题，我国依据自身能源资源“富煤、缺油、少气”的特点，确定了“以煤为主、多元发展”的能源方针，相继制定了一系列重大扶持政策和措施。

我国环境保护工作起步于上世纪七十年代末八十年代初，以1983年在平顶山召开的第一次全国煤炭工业环境保护工作会议为标志，至今煤炭行业环境保护已经走过了20多年的发展历程。目前，我国涉及煤炭行业环境保护的相关法律主要有：《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《煤炭法》《矿产资源法》《水土保持法》和《土地管理法》等；相关行政法规包括：《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》《土地复垦规定》等；相关部门规章及标准包括：《煤炭工业环境保护暂行管理办法》《煤炭工业污染物排放标准》《煤炭工业清洁生产标准》《煤层气 (煤矿瓦斯)排放标准(暂行)》《环境影响评价技术导则—煤炭开采工程》等；其他相关环保政策包括：《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》《煤炭工业发展“十一五”规划》《煤炭产业政策》《关于印发煤炭工业节能减排工作意见的通知》《关于印发煤矿瓦斯治理与利用实施意见的通知》《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》《关于在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点的意见》《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》《中国洁净煤技术 “九五”计划和2010年发展纲要》《可持续发展科技纲要 （2001~2010年）》《国家实施洁净煤技术发电优惠政策》等。

从上述法规政策体系可以看出，我国煤炭行业环境保护政策贯穿于煤炭开采、加工及利用的全过程，主要涉及到生态环境保护、大气环境污染防治及温室气体减排三个领域。

二、煤炭行业环境保护法规政策存在的问题

我国煤炭行业环境保护政策的特点是“涉及多个产业环节及多环境问题”。但是也存在明显的不足，虽然涉及面广，但却“广而不精”，这也是我国整个法规体系中的一个共同特点，原则性规定多，缺乏操作性。法规政策体系的不足具体分析如下：

1.法规政策尚不完善，原则性规定居多，缺乏可操作性

我国现有煤炭行业环境保护法规政策以原则性居多，缺乏可操作性。对具体的环境违法情况的处罚规定较为笼统、对环境破坏程度没有统一的界定标准，处罚也缺乏相应的具体标准，执法者很难依法行事。例如《土地复垦规定》中要求，从事开采矿产资源而造成挖损、塌陷、压占等土地破坏的企业和个人，应采取整治措施，使其恢复到“可供利用”的状态。但“可供利用”的标准是什么，不执行、不符合标准应该按照什么标准来处罚，都没有具体规定。这些法律法规属于原则性要求和定性要求，其约束能力较差，缺乏操作性，实际效果不佳。

2.法规政策“政出多门”，环境保护工作缺乏有效监管

由于煤炭行业环境保护涉及生态环境、水资源破坏、大气污染及温室气体排放多个方面，因此导致相应政策法规分别由发改、国土、环保、水利、交通、建设、农业、林业、海洋等多个部门制定，特别是生态环境保护缺乏完整，且具有可操作的相关法规标准，各个部门的角度不同，理解不同，所制定的法律法规缺乏衔接，大多法规政策由于管理机制的问题被边缘化。

在我国现有的环境保护管理体制下，环境污染防治的监督管理权相对集中于环境保护行政主管部门。但这种集中客观上具有两个方面的效果。虽然环保部门在环境保护方面具有统管责任，但由于统管部门与分管部门(比如地方煤炭工业局)间关系不明确，相互的联系少，缺乏统一的协调，统管部门与分管部门间不存在行政上的隶属关系，监督与被监督的关系，地方环保部门还受制于当地政府，造成环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解。

3.法规政策侧重行政手段，缺乏环境成本内部化的有效手段

煤炭环境保护的各环节需要大量资金投入，如果没有有效的经济激励手段和环境成本内部化的手段，企业以及地方的积极性就无法调动。从相关法律到各种配套规章制度，从国家环境保护计划到煤炭工业规划，都有关于煤炭工业生态保护的要求和规定。而我国的煤炭工业生态环境保护工作，主要是依靠行政手段进行的。但是，在煤炭成本构成不合理、煤炭工业的整体效益不高情况下，各方面对环境保护工作的积极性不高。另外，生态补偿、排污交易等环境经济政策，尚处于初步研究阶段，缺乏配套的政策支持；排污收费标准较低、各种税收制度相对滞后，缺乏有效落实营造良好的市场环境。

4.法规政策 “重污染，轻生态”，生态环境保护工作难开展

我国的现行环境保护法规主要侧重于煤炭利用环节，而煤炭开采及加工环节所造成的生态破坏、水资源破坏所对应的政策法规相对匮乏。

我国污染防治的法律和标准体系比较健全，但就非污染性的生态因素保护而言，法规政策比较少，有的领域尚属空白。生态环境保护工作得不到法制的有力支持，制约和影响了生态保护工作的推动与开展。《环境保护法》关于生态及资源保护内容非常有限，缺乏配套的法律措施，甚至缺乏最基本的原性规定。面对破坏生态环境的行为，环保部门无法可依，缺乏相应的处罚依据和处罚标准。

另外，根据《煤炭工业污染物排放标准》，采煤工业废水的化学需氧量日最高允许排放浓度不能超过70mg/L，但对矿井水的允许抽排量并无规定，基本任由排出。而水资源破坏，在晋陕蒙宁为代表的生态高敏感区的煤炭开采中是很严重的问题，这在欧洲一些国家的煤炭开采历史中已经得到证明。

5.缺乏对涉及煤炭可持续利用关键技术的引导与推广

我国主要的能源煤炭，也是我国最大的污染气体来源，所以节能减排，提高煤炭的效率，清洁燃烧，洁净煤技术是我国最重要的减排途径。中国洁净煤技术的发展的主要障碍来自管理、机制与政策三个方面。缺乏对涉及煤炭可持续利用关键技术的引导与推广，是当前一个重要的、急需解决的问题。

三、煤炭行业环境保护法规政策需要改变的方向

煤炭行业环境保护政策体系，应该贯穿于煤炭产业生产、加工、运输、消费使用的全过程，应加强各种法规政策的衔接性及可操作性，同时注重利用环境经济、技术激励等手段为各种政策的落实提供良好的外部环境。一个完备的环保政策框架需包括政策引导、技术鼓励、经济激励三个层面。在煤炭的开采阶段，主要是生态破坏、水资源破坏、甲烷的排放等问题；在煤炭的加工、运输和利用阶段，主要是粉尘、二氧化碳以及硫、硝等有毒有害气体对大气的污染和温室气体等问题。

为有效落实煤炭行业可持续发展，构建完善的环境保护政策框架体系，应着重从以下几方面入手：

1.大力推广洁净煤技术，走煤炭清洁利用之路

煤炭在中国占能源的比重大，煤炭的燃烧效率有很大提高空间；煤炭燃烧排放是空气污染的最大来源。因此洁净煤技术至关重要。

洁净煤技术是指在煤炭从开发到利用全过程中，旨在减少污染排放与提高利用效率的加工、燃烧、转化和污染控制等新技术的总称。洁净煤技术已成为当前国际能源环境高技术竞争的重要领域，通过洁净煤技术可以有效提高能源效率，实现煤炭清洁燃烧和利用，解决煤炭导致的各种环境污染问题。面对中国未来能源环境突出的问题，发展洁净煤技术，是最佳的、现实的选择。

2.建立有效的煤炭行业环境监管机制，加强环境执法

对煤炭开发利用生产的污染环节应实现全过程监管，把清洁生产、循环经济理念纳入煤炭工业整个产业链。鼓励煤炭企业发展上下游产业，实现煤炭—电力、煤炭—化工、煤炭—建材等稳定的产需衔接，发展循环经济，走可持续发展道路。严格执行煤矿建设与煤矿环境保护设施的设计、施工、投产使用的“三同时”制度。加强对煤矿“三废”治理的监督管理。提高燃煤排污收费标准。加强煤矿企业的环境指标监测与污染排放监督。

3.建立煤炭行业环境保护投入机制，鼓励煤炭清洁生产及利用

增加财政支持力度，逐步建立以煤炭企业为主的环境治理投资机制，鼓励社会资金投入，加大对废弃煤矿和老煤矿生态环境恢复治理的力度；限制开采硫分超标的煤炭，鼓励有序开发利用优质煤炭；制定政策，严格煤炭使用标准，最大限度地减少直接燃烧原煤；以综合利用为重点，以增效减污为目的，扩大煤矸石、矿井水和焦化煤气的利用领域，实现清洁生产和清洁利用。

4.完善能源市场竞争机制，消除煤炭环保工作的市场瓶颈

政府应着力研究出合理的成本价格体系，建立公平合理的市场秩序，才能真正实现政府改善环境、治理污染的意愿，才能为洁净能源技术、可再生能源技术的发展铺平道路。

5.节能优先，提高能源效率

我国应进一步明确实现节能降耗的目标任务和总体要求，调整和优化经济结构，推进重点节能工程，加快发展循环经济，加快技术开发和推广，完善政策激励和约束机制，提高全民节约意识。

6.改善能源结构，大力发展可再生能源

国家应加大开发新能源的投入力度，出台积极的优惠政策，比如优先上网、环保补贴等，鼓励开发新能源的积极性，放缓煤炭的开采力度。

总之，建立健全煤炭行业环境保护法规政策是一个系统工程，需要各个部门的协调配合。只有法律法规更加科学、可执行，并与各类经济政策相结合，加大执法力度，才能调动各方面的积极性，推进我国煤炭行业可持续发展。

中国矿业大学（北京），中国煤炭工业协会）

刘宏伟）