优化我国环保投资结构的若干建议

姚利驹,关菲

(1.沈阳大学 经济学院,辽宁 沈阳 110041;2.辽宁大学 新华国际商学院,辽宁 沈阳 110136)

优化我国环保投资结构的若干建议

姚利驹1,关菲2

(1.沈阳大学 经济学院,辽宁 沈阳 110041;2.辽宁大学 新华国际商学院,辽宁 沈阳 110136)

引入计量工具对我国的环保投资结构合理性进行检验,结果表明当前的环保投资结构有待优化。分析了我国环保投资结构不合理的原因。结合国情提出了优化我国环保投资结构的建议:转换思路,调整政府环保投资重心;缩小城市环境基础设施建设投资统计口径;加快政府官员绩效考核体系的改革;建立合理的环境保护投资预算体系。

环境保护;环保投资结构;环保投资预算

改革开放以来,我国的经济总量以每年10%的速度实现巨幅增长。经济的飞跃使得我国的面貌焕然一新,国际地位日益提升。但在这一系列成绩的背后,环境污染成为一个突出的问题。近些年来,我国政府对环境保护事业给予极大重视,拨付大量资金进行污染治理,但是政府的强势介入却没有使得环境污染形势得到根本性好转,环保投资所产生的效率不能令人满意,而影响环保投资效率的最大因素就是环保投资结构的合理与否。

一、我国环保投资结构合理性计量检验

环境部门通常将环境保护投资分为三部分:城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目三同时改造资金[1]。其中:城市环境基础设施建设投资主要用于城市污水处理工程、城市燃气工程、城市集中供热工程、城市园林绿化工程、城市垃圾处理工程、其他防治工程等与人民生活密切相关的项目;工业污染源的治理主要针对那些在工业生产过程中对环境产生有害物质的生产设备和生产场所,当前常见的工业污染有废气、废水、废渣、废热、噪声、振动等;建设项目“三同时”环保投资是指与新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目同时设计、同时施工、同时投产的污染治理设施方面的投资。

为了对我国当前环保投资结构的合理性进行客观评价,笔者选取当前污染治理中比较有代表性的一些污染物的处理量与环保投资各部分进行相关性分析。以工业三废主要污染物被处理的总量作为因变量,以环境保护的各项投资作为自变量。即工业三废四个变量记为Yn(n=1,2,3,4),设城市环境保护基础设施投资量为X1,工业污染源治理投资量为X2,建设项目“三同时”环保投资量为X3。进行计量相关检验,结果如下:

式(1)中,复相关系数为0.967 3,说明我国环境保护投资作为一个整体与工业污水的治理存在较强的相互关系。其中城市环境保护基础建设投资和工业污染源治理投资与工业废水排放达标量成正相关。其中X1的回归系数大于X2,而且T检验中T1＞T2,说明城市环境保护基础设施投资相对于工业污染源治理投资更能增大工业废水排放达标量。其中X3的回归系数为负值,我们不能将其解释为建设项目“三同时”投资对工业污水的处理具有副作用,只能说明建设项目“三同时”投资对工业污水的治理作用较弱。

式(2)中,复相关系数为0.983 9,说明我国环境保护投资作为整体与工业二氧化硫的去除量具有较强的相互关系。其中各自变量的回归系数均为正,表明各项投入对工业二氧化硫的去除都具有促进作用。其中贡献最大的为工业污染源治理投资,建设项目“三同时”投资次之,而城市环境保护基础设施建设投资作用相对于其他两项较弱。

式(3)中,复相关系数为0.986 8,说明我国环境保护投资作为整体与工业烟尘的治理存在较强的相互关系。其中工业污染源治理投资较其他两项作用更为明显。

式(4)中,复相关系数为0.866 9,说明我国环境保护投资作为整体与工业固体废弃物的治理存在着相互关系。其中工业污染源治理投资与城市环境保护基础建设投资对工业固体废弃物的治理有着较大的贡献。

表1 环保投资各项目支出及工业三废去除量情况

环保投资作为一个整体对工业污染物的治理发挥着极其重要的作用。城市环境基础设施投资对于工业废水、工业烟尘、固体废弃物的治理都发挥了重要的作用。工业污染源治理投资对上面所列出的几种污染物的防治都具有较明显的作用,其发挥的治污效力要远远高于其他两项投资。建设项目“三同时”投资所表现出来的作用不是很明显。

结合上面的计算结果对环保投资结构的合理性进行分析,就会发现城市环境基础设施投资所占份额较大,挤占了工业污染源治理以及建设项目“三同时”方面的投资。具体来说,2000—2008年的9年时间里,用于城市环境基础设施方面的资金总额为9 987.0亿元,约占环保投资总额的50.3%。工业污染源治理方面的投资总额为3 169.0亿元,约占这个期间环保投资总额的16.0%。建设项目“三同时”环保投资总额为6 701.5亿元,约占环保投资总额的33.7%。如果说三同时环保投资较稳定的话,那么工业污染源治理投资数额明显偏低。我国正处于重化工时代,工业污染源治理的成败关系着整个环境保护目标能否顺利实现,不能将环境污染治理的着力点放在城市环境基础设施建设上。

二、造成我国环保投资结构不合理的原因分析

1.城市环境基础设施投资统计口径较大

按照我国学者的观点,环保投资应该属于固定资产投资范畴,而这里的固定资产自然应当具有环境效益。当前我国城市环境基础设施投资包括燃气、城市集中供热、市容环境卫生、园林绿化、城市排水等方面的投资,但笔者发现,其中大部分项目与环境污染治理关系不大或是只存在间接关系。2001—2008年间,我国城市环境基础设施投资共计10 000亿元,其中用于城市集中供热工程、燃气工程、园林绿化工程方面的投资占投资总额的57.8%以上。2004年以风景名胜、人文景观为主要内容的园林绿化方面的投资总额高达300亿元,要远远高于城市污水和垃圾处理方面的投资[2]。城市环境基础设施投资统计口径的虚化掩盖了环保投资不足的事实。据统计,如果以与环境污染治理关系最为密切的污水处理设施和垃圾处理设施作为统计范围的话,环保投资该项目将缩水50%以上。这样一来,我国环保投资水平将重新认识,很难得出比较乐观的结果。

2.环保资金的拨付主体不同引发的结构不合理

研究表明,在环保投资各部分中,只有城市环境基础设施建设的大部分投资来源于政府财政预算内拨款,而工业污染源治理以及建设“三同时”资金主要来源于企业。如在2000—2005年短短的6年时间里,国家对于工业污染源治理的投资由14.1%下降到1.7%[3],使得该项投资常常表现出增长缺乏刚性和总量不足的情况。数据证明,环保基础设施投资相对于其他两方面生产总值的环保投资,对经济的拉动作用要大得多。我国地方政府目前仍将生产总值作为衡量官员绩效的指标,这是政府财政资金热衷于城市环境基础设施投资的一个主要原因。在这种情况下,地方政府会有意无意地加大环保基础设施投资。

3.政府对于我国环境污染治理所处阶段存在认识上的误区

1986—1990年5年间,我国用于工业污染源治理方面的投资占了这个期间环保投资总额的41.18%[3],是整个环保投资所占份额最大的一项。1998—2000年3年时间里,工业污染源治理资金占环保投资总额的比例表现出来的是微弱的增长态势。在此后的时间里,工业污染源治理投资在整个环保投资中所占的比例呈现出一路下滑的态势。根据《2009中国统计年鉴》,到2008年,这个值仅为12.1%,有几乎被淘汰的趋势。笔者认为,造成这种情况的主要原因在于政府过好地估计了我国环境污染治理所处的阶段。应该清楚当前我国并没有真正进入工业污染防治大功告成的阶段,工业污染源治理仍然应该是我国环保投资的重点[4]。

三、优化我国环保投资结构的建议

1.转换思路,调整政府环保投资重心

工业污染防治资金的投入力度对于环保指标的完成与否,质量的好坏具有极其重要的作用。历次5年环保计划工业污染防治投资(包括工业污染源治理资金及新建项目“三同时”建设资金)均没有实现预期指标。2008年我国工业污染源治理投资总额为542.6亿元,是1994投资总额的5倍多,其上升态势比较明显。但如果从其占环保投资总额的相对比例来说则远远落后于城市环境基础设施投资的增长速度。当前我国并没有完成治理工业污染的主体任务,从这个层面上来讲,工业污染源治理方面的投资仍然是环保投资的重要方面。多年来,各级政府财政环保投资主要用于城市环境基础设施方面的建设,这与我国的生产力发展水平落后、基础设施薄弱有关。经过多年的积累,我国的环境基础设施已经具备了一定的规模,现实中令人堪忧的是大多数的设施处于闲置或低效率运行状态,当务之急是确保现存环保设施的高效运行。鉴于以上情况,笔者建议财政环保资金的投向应向工业污染源治理方面倾斜,尤其是对于国有控股的重工业企业的工业污染方面的专项资金拨付,另外应加强确保环保设施正常运行方面的资金投入。

2.缩小城市环境基础设施建设投资统计口径

环保投资数额不断增长,与日益严重的环境形势形成鲜明的反差。这样会对正确判断我国的环境污染形势产生误导效应,使环保投资表现出“虚火过盛”的态势。为了实现环保投资的良性发展,必须挤出环保投资中不合理的“水分”[5]。建议:①调整环保投资中城市环境基础设施建设投资的统计口径,将城市集中供热、燃气、城市园林绿化,以及与市容环境不相关的部分剔除掉,增加对环境污染有直接影响的内容,比如医疗废弃物处置及危险废物处置等内容。②合理区分环保投资与清洁生产投资之间的差异,缩小清洁生产以及循环经济等项目中环保投资的范围。③建议增加环保设施运行费用科目,以保证环保设施高效运转[6]。

3.加快政府官员绩效考核体系的改革

在我国政府公布的各项统计数据中,最引人注目的就是每年8%～10%的 GDP增长率。在这样的时代背景下,各地政府也纷纷将 GDP指标作为衡量一届政府以及官员能力大小的标准。经验表明,基础设施建设在拉动 GDP增长方面具有很明显的正向效应,结合环保投资结构而论,城市环境基础设施建设投资所占投资总额的高比例就不足为奇了。因此,应改变传统的考核体系,在对官员的测评中引入环境治理成果方面的因素,改变过去的唯“GDP增长论”。

4.建立合理的环境保护投资预算体系

造成当前环保投资结构不合理的一个重要原因是缺乏一个行之有效的环境保护预算体系,不能及时对环境保护各方面的投资进行有效的监督,从而出现当前混乱的局面。鉴于此种情况,应该加紧制定一套适合我国国情的环境保护预算体系。由于当前我国的环境保护基础设施已经具有一定的规模,因此建议在环保预算体系的建立过程中增加环保投资运营费用科目,以保证环保设施高效运转。

[1] 苏明.我国环境保护的公共财政政策走向[J].学习论坛,2009(1):39-44

[2]吴舜泽,王金南.环保投资口径不清统计不实急需规范[EB/OL].(2007-02-02).http:∥www.cenews.com.cn/historynews/06-07/200712/t20071229-34540.html

[3] 苏明,刘军民,张洁.促进环境保护的公共财政政策研究[EB/OL].(2009-02-10).http:∥www.crifs.org.cn

[4] 姚利驹.论促进环保投资发展的财政政策[J].沈阳大学学报,2010(6):98-101.

[5] 章轲.中国环保投资虚火太盛 专家呼吁提高投资效率[EB/OL].(2009-12-14).http:∥finance.qq.com/a/20091214/000478.htm

[6] 张世秋,安树民,王仲成.评析中国现行环境保护投资体制[J].中国人口.资源与环境,2001(2):106-110.

Measures to Optimize Environmental Protection Investment Structure

YAO Liju1,GUAN Yunfei2

(1.School of Economics,Shenyang University,Shenyang 110041,China;2.Xinhua International Business School,Liaoning University,Shenyang 110136,China)

The rationality of environmental protection investment structure is tested by using measurement tools.The results show that the current structure needs to be optimized.The reasons for the unreasonable irrational structure are analyzed.Several measures associated with China′s national conditions are proposed:to transform mentality and adjust the gravity center of environmental protection investment;to reduce the urban environment infrastructure facilities statistics caliber;to speed up the reform of government officials achievements;and to establish the reasonable EPI budget system.

environmental protection;investment structure of environmental protection investment;budget of environmental protection investment

F 205

A

1008-9225(2011)04-0056-04

2011-03-01

姚利驹(1982-),男,河北张家口人,沈阳大学硕士研究生。

【责任编辑:刘晓鸥】