网络社会组织发展现状与监管的实证研究——基于南京地区的调查

南京市互联网宣传信息中心

（南京市互联网宣传信息中心，江苏 南京 210008）

网络社会组织发展现状与监管的实证研究
——基于南京地区的调查

南京市互联网宣传信息中心

（南京市互联网宣传信息中心，江苏 南京 210008）

以网络为平台建立或组织活动的网络社会组织方兴未艾。文中在深入调研南京网络社会组织现状的基础上，建议完善现行的监管法规和管理模式，积极探索监管与培育网络社会组织有序发展的科学对策，以充分发挥网络社会组织在社会建设中的积极作用。

南京市；网络社会组织；现状；监管

一、引言

2011年7 月19 日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布了《第28次中国互联网络发展状况统计报告》。《报告》显示，截至2011年6月底，中国网民规模达到4.85亿，较2010年底增加2770万人，增幅仅为6.1%［1］。网络对社会组织发展产生了越来越重要的影响，越来越多的人们以网络为平台建立各种各样的社会组织。目前，学界对网络社会组织的研究多集中在对网络群体或网络社群的研究，强调的是“网络交往”、“网络环境”和“以网络为中介的网聚行为”，而对网民组织或网络社会组织这种概念提得较少。课题组所研究的“网络社会组织”，是指以网络为载体，具有一定的网民人数，组织成员以自我管理为基础，有相对约定俗成的规定，为了一定的目标自愿组成的虚拟与现实相结合的社会结构体，具有志愿性、自治性、民间性、长期性和相对稳定性等特点。当前我国社会组织管理工作仅仅限于在民政部门进行登记和备案的社会组织，现行的法律、规章制度和管理措施已不能适应网络社会组织的发展需要。我们在深入调研南京网络社会组织情况的基础上，试图从学理和实践两个层面探索网络社会组织监管与培育发展的对策和建议，以充分发挥网络社会组织在社会建设中的积极作用。

二、研究对象与方法

1、调查对象

作为全国15个副省级城市之一的南京市，网络社会组织相对比较发达，在实体调查方面，课题组选取西祠胡同网站（据不完全统计，该网站80%的网民来自江苏，且其中的70%又是南京网民）的网络社会组织为主要研究对象。在问卷调查方面，课题组以南京市民为主体，采用抽样调查的方式，有针对性地选取了500名调查对象（南京政府机关、事业单位、企业、学校、社会组织等相关单位及社会从业人员），最后，结合网站、调查问卷和访谈等形式来了解和把握南京网络社会组织的现状、作用和发展趋势等，为南京网络社会组织监管与培育提供参考和决策依据。

2、调查内容

问卷调查是以网络社会组织为中心，在参考大量国内外己有的相关资料，借鉴其他学者的调查方法和经验，通过对网络社会组织的知晓情况、参与评价、发展因素等方面的调查来对南京地区网络社会组织情况进行研究。通过对调查数据的综合分析整理，以期全方位了解南京地区网络社会组织现状和发展趋势。

3、资料收集方法

本次调查共发放问卷500份，其中有效问卷500份，有效回收率达100%。课题组对回收的全部问卷进行核查、整理、编码后，采用Stata8.0统计软件进行信息资料收录处理与分析，力求统计数据真实和分析可靠。另外，课题组还有针对性地选择了部分网络社会组织成员以及社会组织研究专家进行了深度沟通与探讨，共同研究了当前网络社会组织演变发展现状与对策等问题。

三、调查结果与分析

1、对西祠胡同网站的实体调查

西祠胡同网站虽备案在北京，但因始创于南京，所以注册网民绝大部分是南京的。据不完全统计，目前，西祠胡同上注册的网络社群达83万多个，较为活跃、影响较大的有近5万个，这些活跃的网络社群中，按其聚集目的和活动内容的不同，大致可分为活动类、服务类、慈善类、维权类、交友类、旅游类、文化娱乐类及其他等八大类；按其性质来分，大致涵盖志愿者组织、义工组织、环保组织、公益维权组织、宗教组织等不同方面。这些组织规模和影响各不相同，会员少则几十人，多则上万人。

半年来，课题组通过细致的分析、统计和论证，初步摸清了在西祠胡同网站上注册的数以万计的网络版块或网络社群中，符合我们所界定为网络社会组织的约有5000个，这些网络社会组织的会员少则三四十人，多则近万人，来自社会各个不同的层级、行业，背景极其复杂。课题组从市级、13个区县两个层面中选取较为活跃、影响较大且经常在网下开展活动的网络社会组织进行了分析、比较和研究。如维权类的网络社会组织“民间维权中心”，是网民“吴标”于2008年10月1日建立的；服务类的网络社会组织有“南京义工——与爱同行”，为南京想做义工的人搭建的平台；还有“南京志愿者之家”和“江苏中小学生家长网络大联盟”都是以特定人群为服务对象的服务类组织。这些网络社会组织在版块上留有联系电话和QQ群，经常线下活动，为南京市民提供了许多服务和帮助，值得我们关注和研究。

2、问卷调查与数据分析

（1）对网络社会组织概念的“知晓度”调查

在调查的500份问卷中，关于网络社会组织这一概念，如表1显示，有25.80%的人表示“了解”网络社会组织，“不太了解”的有42.40%，“不了解”的有31.80%。可见，有74.20%的人表示对网络社会组织这一新兴事物知晓程度较低，甚至有些已属于一至两个网络社会组织的成员，也对“网络社会组织”的概念感到陌生。

表1 是否了解网络社会组织

从表1选择“了解”和“不大了解”网络社会组织的341个人做了进一步调查，如表2显示，有67.45%的人表示认识网络社会组织这一新事物的主要途径是互联网，而不是通过朋友介绍、阅读书报刊物、看电视等方式。因此，相关业务管理部门要多运用互联网这个载体宣传网络社会组织，提醒人们参与合法的网络社会组织。

表2 了解网络社会组织的主渠道

（2）对网络社会组织的“参与度”调查

从市民接触各类网络社会组织的频率调查看，市民参与网络社会组织的倾向性比较明显，不过，当前人们参与的积极性并不太高。在人们经常参加的网络社会组织中，以文体活动类、公益服务类和交友类居多。

在问及“是否是某一个或几个网络社会组织的成员”时，表3显示，有279人表示参加一个或一个以上网络社会组织，其中有83人回答了“在其中承担的主要工作”的问题时，有51.81%的人表示只是网络组织中的一般会员，有20.48%和15.66%表示是组织中的骨干成员或从事组织的管理工作。

表3 是否是网络社会组织的成员

在问及“是否愿意参加网络社会组织”时，如表4所示，在500人的回答中，只有20%的人愿意参加，这说明人们对网络社会组织的认同程度不太高，或是对参与网络社会组织还有一些顾虑。在问及“对参加网络社会组织的顾虑因素”时，如表5显示，有36.80%的人认为诚信度是影响自己参与网络社会组织的主要因素，这说明当前的网络社会组织诚信度不高是比较普遍的现象。

表4 是否愿意参加网络社会组织

表5 对参加网络社会组织的顾虑因素选择anze

（3）对网络社会组织的最大共识

在对所有调查问题的回答中，有关“网络社会组织发展迫切需要改进的地方”的认识趋同性最大，如表5显示，有233人（占46.6%）选择的是“强化内部管理机制，明确组织成员身份背景”，150人（占30.0%）选择的是“加强组织能力建设”，说明76.60%的人认为网络社会组织应加强自身的组织能力建设及优化内部管理，建立完善的自身管理机制是首要任务。

表6 网络社会组织需要改进的地方

3、网络社会组织发展和监管中存在的问题

网络社会组织作为一种新生事物，其自身的发展和外部监管都存在着诸多问题，这其中既有网络社会组织自身的原因，也有相关部门监管上的问题，无疑是网络时代提出的崭新课题。

（1）社会诚信度不高。调查发现，近四成的人认为“诚信度不高”是“对网络社会组织有所顾虑的最主要因素”。网络社会组织诚信度不高的原因主要有三方面：一是源于其虚拟性，人们不敢确定成员自述身份的真实性，而在参与活动时有所疑虑；二是公益性的网络组织对外宣传推介工作做得不够，影响了人们对网络社会组织在推进社会发展中积极作用的了解和认识；三是一些人利用网络从事违法犯罪活动，也增添了人们对网络和网络社会组织的戒备心。

（2）资金筹措难。网络社会组织因其草根性、法律身份模糊，难以得到社会和政府的认同，更难取得政府的财政支持，组织活动和日常运转资金主要来自本组织成员的自愿捐助。特别是公益性的网络社会组织是不以盈利为目的的，往往是依靠一次性或某项活动的临时捐助，缺乏长期的制度化、规范化的筹措渠道，严重制约了该类组织的发展壮大。从调查问卷“对参加网络社会组织有所顾虑的主要因素”、“当前制约网络社会组织发展的主要因素”问题的回答来看，均有14%的被调查者选择“缺乏活动经费”或“资金不足，基本不盈利或盈利少”，反映了网络社会组织生存发展所面临的经济困境。

（3）缺少专业的组织人才。怎样对网络社会组织进行科学、有效地管理，使之填补政府行政功能上的不足，更好地服务社会，这就需要大批具有社会责任感和管理能力的专业人才。但由于网络社会组织还处于发展的初创阶段，加之其法律地位不明确，很难留住和培育高水平的专业管理人才，在一定程度上阻碍了合法的网络社会组织持续、科学发展的步伐。

（4）被用于从事不正当行为。由于网络社会组织的开放性、活动的隐蔽性等特征，极易被一些人利用来从事非法或不道德行为。如南京某大学教授马晓海在2007年发起成立“夫妻旅游交友”QQ群，其成员申请加入时，有相对严格审核，要求说明个人身份背景，在很短时间便有190多位网民加入；随后，参与者又陆续建立“夫妻交换”、“走错房间”、“南京派对”等QQ群，形成了一个隐蔽的、成员较多的网络社会组织。该组织一直秘密通过QQ群联系，进行性体验交流和聚众淫乱活动，直到2009年8月，秦淮区警方在某连锁酒店抓获5名性聚会的网民，才使得该组织的线上活动浮出水面。这充分说明网络社会组织潜在的危险性不可小视。

（5）法制建设滞后。国家在网络社会组织的立法方面还是一片空白，使得网络社会组织根本无法被纳入到法律监管视野之内，其在日常活动、资金筹集、对外交流合作等方面都面临着身份不清的现实困惑。所谓拥有合法身份的社会组织，是指已经在政府主管机关登记或备案的社会组织，我国目前的法规制度主要是针对现实的社会组织，而对网络社会组织的监管则是茫区。在调查问卷中关于“政府对网络社会组织最应该做的事情”的提问，有超过三成的被调查对象选择了应“加快立法引导”。

（6）社会监管缺位。网络社会组织在给社会带来诸多利好的同时，也有一些消极影响。如政府部门在对待网络社会组织的认知观念上，还存在着一些不合时宜的看法，影响了我们政府政策及具体措施的制定出台。业务主管部门前置审查与民政部门登记的双重管理体制，限制了网络社会组织的登记，使得大量的网络社会组织游离在相关部门的监管之外，无法及时掌控没有登记而存在的网络社会组织的活动情况。

四、结论与探讨

要推进网络社会组织的健康发展，使其成为和谐社会建设的有生力量，关键在于以完善法律法规为抓手，坚持监督管理和培育发展并举，形成多元化网络社会组织管理体系和培育机制。

1、加快立法进程，制定和完善对网络社会组织加强监管的法律法规

当前，对网络社会组织进行专项监管的法律法规还是一片空白，造成了网络社会组织在数量急剧增长的同时，无序化、非法化问题日益突出，严重影响其健康可持续发展。在问卷“制约当前网络社会组织发展的主要因素”的提问上，17.65%的受访者认为主要原因是“缺少具体政策法律支持，导致发展前景不明朗”；在“认为政府对网络社会组织最应该做什么”时，31.20%的人认为“应加快立法引导”，都是比例最高的选项。这些说明建立健全对网络社会组织进行监管的法律法规势在必行。

（1）完善现有的社会组织法。当前社会组织法尚不完善，没有将网络社会组织作为一个新的社会组织形态纳入管理中，所以，要争取早日修订和完善《社会组织登记管理条例》，确立网络社会组织的性质、特征和法律地位，赋予其相应的权利和义务，明确登记、管理制度和自律机制，规范管理机关相关职权和准则，为网络社会组织的发展与管理提供法律依据。

（2）出台地方性的监管暂行办法。可根据网络社会组织在本地区发展的现状和特点，制定地方性的《网络社会组织管理暂行办法》，为网络社会组织监管专门法的制定提供理论或现实的依据。

2.探讨监管模式，建立符合本市实情的网络社会组织管理机制

鉴于网络社会组织的隐蔽性、草根性、相对松散性、虚拟性等特征，要加强对网络社会组织的监管，必须实施登记备案制度。所以，探索科学的登记备案管理流程和办法，建立权责分明、管理高效、手段多样的登记备案监管机制，成为网络社会组织管理的首要任务。

（1）建立有区别的登记管理办法。应充分考虑网络社会组织的实际情况，放宽准入条件，以网络审批平台为载体，以“低门槛、广覆盖”为原则，实施“备案注册、登记认可、资质认定”的网络社会组织审批制度。同时，建立南京市网络社会组织数据库，对不同类型的网络社会组织分门别类地加以管理，对符合法律规定的公益慈善类网络社会组织，要给予特定的政策扶持，尝试由民政部门审批，赋予其“行政合法身份”，对涉及敏感领域的维权类组织，管理部门要重点跟踪监管。

（2）建立管理部门联动协同机制。网络社会组织需要民政部门的前置审批和跟踪管理，但其以网络为平台运作的特点，又涉及到其他政府部门的职权范围，如通信管理部门的网站备案、宣传部门的舆论引导和公安部门的网络犯罪排查等等，因此，对网络社会组织管理除了民政部门外，还应探索由宣传、公安、通管等部门共同参与的联动机制，形成管理职责明确、协调有力的监管合力。

3、创新培育方式，指导和推进网络社会组织健康发展

（1）营造发展网络社会组织的氛围。应尽可能地动员各种舆论传媒，大力宣传网络社会组织在新时代的地位和作用，积极培育树立网络社会组织先进典型，引导网络社会组织参与相关公益活动或者与其他民间组织进行合作，为网络社会组织发展营造良好的舆论环境。

（2）搭建网络社会组织交流平台。通过网络社会组织的广泛沟通，吸纳民间智慧，为网络社会组织的科学决策提供专业信息和政策建议。以资金为纽带搭建第三方孵化平台，实行网络社会组织培育的专业化。如爱德基金会对“西祠爱心之旅”的培育一样，使其不断发展壮大，成为从事社会公益事业的一支重要力量。

（3）加强网络社会组织人才队伍建设。要着力提升网络社会组织工作人员素质，增强网络社会组织发展的内动力。一方面要加强对网络社会组织骨干工作人员的培训，增进其文明上网意识、培养其法律观念、提升其管理素质和奉献精神，这是社会组织有效开展工作的基本前提；另一方面，网络社会组织应善于发现人才，应加强志愿者招募和专职人才储备库的建设力度。南京市在这方面已做了很多尝试，于2009、2010年间建立了南京爱德社会组织培育中心、南京新兴社会组织培育促进中心等，专门用来培育南京社会组织特别是网络社会组织发展的专业性组织人才。

（4）建立社会化的网络社会组织评估体系。应探索建立一套政府、公众、社会多方参与，第三方中介评估机构负责实施的网络社会组织评估指标体系和与之相配套的信息披露制度，以提升网络社会组织的诚信度和公信力。一方面，评估结果可作为政府和第三方孵化器对网络社会组织提供政策优惠、协调扶持和资金倾斜的重要参考，促使网络社会组织不断向规范方向发展；另一方面，政府有关部门可通过评估等级对其实施分类管理、分类指导，并通过社会发布、宣传推介、优先推荐等方式将获得较高评估等级的组织推荐给公众，解除网民的后顾之忧，为合法的网络社会组织扩大社会影响力、吸纳社会资源、取得社会支持创造良好的条件。

［1］中国互联网络信息中心.第22次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/W02011 0719521725234632.pdf,2011-07-19.

D669.4 < class="emphasis_bold">［文章标识码］ A

A

1671-5136（2011） 03-0005-04

2011-09-06

本文系南京市2011年软科学研究计划项目《南京网络社会组织现状分析与监管对策的研究》（项目编号：201102026）的阶段性成果。执笔：刘斌、龚冬梅、程亮、赵文健、黄文娟、王治保。