社区服务的需求结构、供给模式与补偿机制

代 明,袁沙沙,刘俊杰

(暨南大学 经济学院,广东广州 510632)

社区服务的需求结构、供给模式与补偿机制

代 明,袁沙沙,刘俊杰

(暨南大学 经济学院,广东广州 510632)

从经济上看,发展社区服务就是解决其供需平衡问题,这就要分析需求结构。从实现方式看,社区服务需求包括具外部性特征的共享性需求、有支付能力的经济性需求和无支付能力的非经济性需求。据此,社区服务供给可相应采取公益性服务、商业性服务和政府购买服务等多元模式,其补偿则包括“有偿”(营利性补偿)、“低偿”(非营利性补偿)、“代偿”(政府代为补偿)和“无偿”(实为纳税人+捐输间接补偿)等多种渠道,还尤其有赖于部分实行消费与付费的分离来维护业者的“自偿”机制。

社区服务;需求结构;供给模式;补偿机制

同人民群众各种“不断增长的物质和文化需求”一样,社区服务也是一种持续存在且快速增长的需求。发展社区服务就是要保障其供给从数量、质量、结构、实现方式等方面满足这种快速增长和不断变化的需求。然而我国当今的社区服务发展却表现出需求连续性与供给不可持续性的矛盾。这就要分析现实需求结构并据此设计社区服务的供给模式和补偿机制。这不仅对理顺我国的社区服务发展机制具有现实意义,也对弥补这一领域的理论空白或不足具有学术意义。

一、社区服务供给模式及补偿机制研究综述

一般认为社区服务源于18世纪中叶的西欧国家。但直到20世纪,由于资本主义经济危机频发,失业、贫困、通胀等加剧,加之福利经济学影响扩大[1],这种社会福利形式才逐步受到重视。尤其二战后,为缓和社会矛盾并“抗衡”新兴的“社会主义阵营”,一些西方国家开始不同程度地推行福利主义,社会服务供给模式中的政府责任和作用日益上升[2]29-42。但不同国家对此仍存认知和政策差别,如以德国、美国和日本为代表的政府资助模式就不同于以英国、瑞典、挪威为代表的福利国家模式。福利主义的施行虽缓和了社会矛盾,但也加剧了国家财政负担,进而转化为企业和纳税人的重负,助长了惰性和降低了竞争力,以致一些国家陷于所谓的“福利主义困境”,被迫开始政策反思[3]。相比之下,我国的社区服务起步较晚,真正提上议事日程大约在20世纪后期。但自那时以来也一直存在着政府在社区服务供给中的角色定位之争,形成了三种基本模式或政策主张:

(一)公益化供给模式

福利性、无偿性和公益性是社区服务的基本属性,国内许多学者和实际工作者都主张社区服务应该由政府主导并承担全责。这种主张往往与他们对社区服务的定义有关。他们认为社区服务主要是为社区内的特殊弱势或困难群体(如老年人、残疾人、退伍军人等优抚对象)提供福利性、无偿性的社会救助和社会保障性服务,如社会社区助残、社区养老等,以防止“市场失灵”条件下该领域的资源配置效率低下,从而服务数量与质量得不到保障的情况发生。如关信平、张丹强调,市场经济条件下发展社区服务应该坚持以政府投入为基础的福利性的资源调动方式。政府是社区服务项目的主要提供者,这是我国未来市场经济条件下坚持社区服务的福利目标的基本条件之一。与此同时,各种民间资源(包括社区内外的各种捐助及义务服务等)也是福利性服务的重要资源,并将二者统称为“纯福利模式”[4]38-39。徐永祥也认为,社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利体系,属于政府的责任范围,因此,政府始终是社区服务项目的主要供给者;同时,也不排除NGO及市场界入其中的商业化服务项目的可能[5]50-54。

(二)产业化供给模式

也有人基于市场机制的资源配置功能和效率,提出在我国市场经济的大环境下,社区服务的主体不应该由政府来承担。他们认为各类业者能以更高的效率、更好地质量提供更充足的服务产品;社区服务的对象也不仅仅只是社区内的特殊弱势和困难群体,而应将社区内所有居民都纳入其中;并主张社区服务的内容从最初的福利性、公益性项目向更为广阔的领域延伸,社区内居民不同层次、不同类型的个性化商业服务需求都应该在社区层面得到满足。在市场经济条件下,商业企业会自发调动自身所拥有的一切资源(包括人力、物力、财力等),对社区居民的不同层次、不同类型的服务需求以不同的方式作出响应,在使自己利润最大化的同时,也最大限度地满足社区居民的服务需求。另外,从政府层面看,这种供给模式既可以部分解除政府的“无限责任”,也可一定程度减轻其财政负担(并最终缓解纳税人负担);从企业层面看,相比日益饱和的传统商品和服务市场,社区服务是他们纵横驰骋的新疆域或新舞台,为他们的创业和发展提供了新的空间[6]。段建军等认为政府主导社区服务供给模式存在严重缺陷(可利用资源短缺、效率低下、个性化及专业化需求得不到满足),严重阻碍了社区建设的进程;而市场主导模式能够有效解决社区建设过程中存在的资源短缺、服务低效、缺乏个性化等问题,因此,引入市场模式是改善社区服务供给的必然选择[7]91-94。

(三)复合型供给模式

即以上两种模式的综合,亦称“社会化供给模式”,具有福利性和产业性之双重属性。持这种观点的人认为,社区服务包罗万象,其所涵盖的服务内容和特性不可一概而论,福利性、公益性服务与便民利民等商业性服务都属于社区服务的范畴。因此,其供给方式也应该由社会的多样化供给来实现。在服务主体上它强调各种社会力量(政府、社区内企事业单位、社区民间组织和社团、社区居民等)共同参与、而不是由政府或企业单位单独承担,尤其强调非政府组织参与社区服务的供给。在服务对象和服务内容方面,强调以社区中的各类弱势群体为重点服务对象,同时面向社区全体居民,以满足社区居民的多样化需求。在资金投入和服务经费方面强调多渠道筹集,采用社会化的办法筹集社区服务资金,政府少投入或不投入,真正实现“社区服务社会化”[8]。

但即使在复合型供给模式的主张者中,也存在一个政府责任大小、作用多寡、谁主谁次的问题。王健认为,社区服务社会化应该是在政府的主导和支持下,在社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及社区居民共同参与下,充分整合社区资源,为社区全体居民和驻社区单位提供多元化服务的过程[9]197。张义烈、李建明将社区服务的内容和项目分为私人物品性质的服务和公共物品性质的服务,主张对于那些具有明显排他性的私人物品性质的服务项目,或者以提高居民生活质量为宗旨的服务项目,如家政中介服务、物业管理等具有产业化经营前景的项目,根据居民不同层次的需求,要引入市场经营机制,实行自主经营、自负盈亏、逐步实现实体化;对于那些纯粹公益性、福利性服务项目,则应通过政府财政拨款进行补贴,维持其正常运转,如对辖区内“三无”老人、民政救济对象的服务等[10]8-13。陈喜强认为,在社会主义市场经济条件下,城市社区服务也必须按价值规律办事,强化其经营管理,注意投入产出比。城市社区服务的发展应由政府拨款为主转向以有偿服务收入为主,通过服务收入提成,形成专门的社区服务发展基金,实现以服务养服务,以服务促进服务的发展道路,从而实现由依靠外部援助为主向依靠内部资源和提高经济效益来实现社区服务自我生存、自我完善、自我发展的战略转变[11]39-42。

相较于供给模式,补偿角度的社区服务研究尚不多见,但其中也有一些触及到了实质性问题,如林万顺、赵军绩在《青岛市城市社区卫生服务补偿机制研究》中总结归纳了该市卫生服务补偿方面存在的五个问题,然后针对性地提出了建立和完善该市社区卫生补偿机制的六条建议(建立多元化的社区卫生经费筹措渠道;建立和完善政府财政补偿体系,增加政府预算投入;完善自身收费补偿机制;扩大医疗保险覆盖范围,引导居民用好社区卫生资源;完善社区卫生收费标准,明确社区公共卫生服务的补偿标准;尝试建立社区卫生服务保障基金)[12]280-282。同时,在一些具有相似性质的公共服务领域(如电力、邮政等),有关如何对其实行的普遍服务(政府强制推行,用以维护全体公民的基本权益、保证社会公平的服务类型)进行补偿的研究比较多,形成了相对成熟的理论。以电力普遍服务成本的补偿为例,张冰将电力普遍服务成本补偿机制归为三类(内部补偿机制,即交叉补贴;社会性补助,如无息或低息贷款、财政援助;外部补偿机制,即电力普遍服务基金),然后结合经济学原理,分别对内外部补偿机制进行了经济评价,在此基础上,进一步设计了成本补偿机制的委托代理模型并进行了论证[13]139-143。张福伟、闫璐明、赵怡明则提出以投资补偿额、年运行管理费补偿额对实施电力普遍服务的企业进行资金补偿,并提出了具体的测算方法[14]121-123。这些思路对我们研究社区服务的补偿机制具有很好的借鉴作用。

二、社区服务需求结构分析

从经济学角度看,发展社区服务就是要解决其供需平衡问题,包括总量平衡与结构平衡,以及相关的使用价值平衡与价值平衡。一是使用价值上的供需总量平衡,类似于社会总产品与社会总需求的平衡,由于不同物质产品或服务之间使用价值的不可比性,这种平衡不论对物质产品还是对社区服务来说实际上都是无法计量的。二是价值上的供需总量平衡,亦即用货币来衡量的社会总产品与社会总需求之间的平衡;这意味着社区服务供给的货币单位总量(以及所需资源尤其是资金投入总量)要与社区服务需求的货币单位总量达到平衡。三是使用价值上的供需结构平衡,传统计划体制试图靠精细庞杂的指标体系(如x吨钢、y斤粮、z尺布)来安排终致低效,而市场经济是通过价值规律来自发调节的;同样,由于社区服务需求的多样性、复杂性与可变性,试图通过精细的技术分类来组织其供给是很难的,可能仍离不开那只“看不见的手”来调节。四是价值上的供需结构平衡,其中首先要解决的是生产和再生产过程中的投入与成本补偿问题,或如马克思所说的物化劳动补偿(C)、活劳动补偿(V)以及积累(M)问题;为此就需要分析需求的“社会”或“经济”特征及其“满足”或“实现”方式。这正是本文讨论的重点。

(一)具外部性特征的公共需求

首先,这是一种共性化的需求,是社区中所有居民所共有的、普遍的需求,而不是部分特殊群体或个人所独有的个性化服务需求。其次,这种需求具有外部性特征,亦即一个人往往无需付费就可以通过“搭便车”从“外部”(只要存在这种服务)得到满足。其三,这种需求具有“非排他”或“非竞争”的性质,即一个人的需要及其满足不会妨害或减少其他人的同一需要及其满足。其四,满足这种需求的产品或服务具有共享性特征,亦即其消费是不可分割的,任何社区居民都是这种服务的“天然”分享者[15]。当然这些特征也不是绝对的,比如一般认为最具公共性的居民环境服务需求(涉及环境的绿化、亮化、美化、净化/环卫、环保)、安保服务需求等,如今也已部分交由商业化的物业管理公司提供并由居民按住宅面积付费。相似的情况还有私人业者对社区教育、培训、文化、健身、医药等传统公共服务需求领域的介入。

(二)具支付能力的私人需求

首先,相对于前述公共需求而言,这类需求的主体是私人,亦即单个的社区居民或家庭。其次,这些主体是有正常收入的“经济人”,具有通常的支付能力。其三,由此便形成经济学意义上“有支付能力的需求”或凯恩斯所谓的“有效需求”[16],亦称“经济性需求”。其四,这类需求可以通过“从市场购买服务”得到满足;反过来看,其供给者的耗费一般是可以通过营业收入得到补偿的。“经济需求”与前述“公共需求”之间并无明确或一成不变的界限,彼此之间往往是交叉或可以相互转换的,比如社区居民对环境、安保、文体、卫生、养老、教育、法律等服务的需求,就包含着部分公共、部分私人(经济)性质的需求,因而也就同时存在公共和私人供给主体介入的可能。

(三)无支付能力的私人需求

首先,从需求性质看,这也是一种区别于公共需求的私人需求。其次,从需求主体看,他们大都是被归于“弱势群体”的孤残、老年、贫困、失业以及其他需要优抚的特殊个体,因缺乏正常收入或收入不足而沦为所谓的“非经济人”。其三,从有效性看,这类需求因没有或缺乏足够的支付能力而在市场上属无效需求或非经济性需求。其四,从需求内容看,它们又是一种需求层次最基本、需求强度很高的个性化需求,是得到道义保障、理应予以满足的一种人类需求。这类“非经济需求”因不能满足成本和价值补偿法则而进入“市场失效”领域,必须借助另一只手亦即“看得见的手”来帮助解决[16]。

为增进对实际情况的了解,本课题组以深圳为样本城市进行了一次社区服务需求调查。调查遵循“组织普查”与“抽样调查”两条线进行。我们为前者设计了一份《社区服务综合调查组表》,通过市—区—街—站—居的“官方”渠道层层下发、填报并回收;为后者设计了一份《社区服务需求抽样调查问卷》,通过课题组到全市6个行政区(罗湖、福田、盐田、南山、宝安、龙岗)、2个新区(光明、坪山)的16个样本社区进行访谈完成了现场填报。汇总实地和问卷调查数据得到如下与本文相关的结果:

——问卷所列出的20项“成熟”社区服务大多被选作“很需要”或“需要”,显示现有社区服务项目基本上都是居民所需要的,它们就如同空气、阳光一样难以比较人类对其需求强度的大小。

——受访社区及其居民在问卷所列20项社区服务项目之外,填报了许多新兴或期待新增的服务项目(如2万多港籍儿童跨境上学所产生的服务需求、富士康员工宿舍托管后所释放出来的社会服务需求),显示社区服务需求的内容(使用价值类别)极其庞杂且在不断增多。

——不论有多少种社区服务需求,皆可归于无差别的公共需求、有支付能力的私人需求、无支付能力(或支付能力不足)的私人需求以及介于它们之间的“准公共/私人需求”。

三、基于需求结构的社区服务供给模式

为最大限度地满足复杂化、多层次和不断增长的社区服务需求,我国现阶段宜采取政府引导、参与和支持下的,基于市场化资源配置的复合型社区服务供给模式,涉及宽面向的供给受体(对象)、多角化的供给主体(组织)、多样化的供给客体(内容)、多元化的供给形式(模式)、多渠道的供给资源(投入)等诸方面(参见图1)。

图1

(一)社区服务供给受体(对象)

这里回答向谁供给的问题。社区服务供给受体亦即社区服务对象。一是涵盖所有社区,尤其需要从城市扩展到乡村,形成城乡一体的社区服务空间格局;二是包括全体居民,不仅要从原来的困难群体和民政优抚对象扩展到所有社区居民,对一个具体城市来说还要从户籍人口扩展到非户籍或流动人口;三是将驻区及周边单位也纳入社区服务对象。

(二)社区服务供给主体(组织)

这里回答由谁供给的问题。社区服务供给主体亦称社区服务组织。一是社区服务提供商,即各类商业性的机构或个体业者,如物业管理公司、家政公司、餐馆超市、菜市场、美容美发店等。二是服务性社会组织,具有非政府性(所以也称“非政府组织”/NGO)和非营利性两大基本特征,包括各类社团组织、社工组织、志愿组织、中介组织、社区活动团队、民办非企业单位等,业务或活动范围涉及公民教育、公益慈善、社会福利、文体娱乐、卫生计生、安保法律、公关敦睦、环境生态等。三是社区居民,可以提供自助或互助性的社区服务,尤其是组织或参与各类社区文体和联谊活动。四是驻区单位,既可单独或参与向所在社区提供服务,也可提供本单位的服务设施用于社区共享。五是政府,涉及市、区、街、站、居各个层级;作为“服务型政府”,有义务和责任保障满足人民群众的社区服务需求;作为“有限的政府”,既无必要也不可能包揽所有社区服务供给;基于市场机制在资源配置过程中的基础性作用,宜一方面通过调动社会资源、依托市场功能、加强市场监管来间接且更有效地组织社区服务供给,另一方面也可直接提供部分服务来满足或补足“市场失灵”所涉及的那一部分特殊需求(“公共需求”和“无效需求”)。

(三)社区服务供给客体(内容)

这里回答供给什么的问题。社区服务供给客体亦即社区服务供给内容。鉴于社区服务需求的内容(使用价值类别)极其庞杂且在不断增加和变化,只能给出一个大致的分类(表1),且需随现实需求的变化而不时进行调整。

表1 社区服务内容的大致分类(按使用价值)*

(四)社区服务供给形式(模式)

这里回答如何供给的问题,在某种意义上也是指供给的实现方式、模式或供给品(社区服务)的经济性质。一是商业服务,即由企业或个体业者所提供的市场化服务。二是准商业服务,即由社会组织所提供的非营利性低偿服务。三是志愿服务,即由社会志愿工作者或志工、义工组织所提供的无偿服务。四是自助互助服务,即由社区居民为自己或相互之间提供的服务。五是准公共服务,即由企业、社会组织或个体业者提供,但由政府采购(埋单)的服务,亦称政府购买服务。六是公共服务,即由政府提供、由全体社区居民共享的服务。需注意的是,这里的“供给形式”与上面的“供给内容”并无对应关系,比如“公共服务”可能涉及“供给内容”里的绝大多数项目(只要政府愿意且有能力那么做),而“商业服务”更可能涉及其中的所有项目(按某些西方新古典经济学家的观点,没有不能商/产业化的产品或服务,关键在于商业模型的设计)。

(五)社区服务供给资源(投入)

这里回答组织供给所需资源投入问题,涉及人、财、物尤其是资金资源。一是业者投入,包括企业、个体以及各类社会组织的自我投入。二是自助自费,比如居民集资举办社区文体活动、组织旅游或救助困难邻里。三是社会捐输,包括个人或机构捐款捐物“捐力”(义工),以及通过“福彩”等特殊方式募捐。四是公共投入,亦即安排经常性财政支出科目及相关专项资金支出。

(六)社区服务供给评价(反馈)

这里回答供给绩效的评价问题。一是需求满意度评价,旨在检验社区服务达到的“终极效果”,可以直接针对社区居民、通过服务满意度测评而获知。二是服务普惠度评价,旨在检验社区服务供给的均等化程度,包括区际均等和人际均等,可以借用洛伦兹曲线和基尼系数、通过比较人均和地均社区服务投入或产出“量”(需将所有相关投入或服务产出都换算成货币单位)来获得。三是公共投入绩效评价,旨在基于市场化资源配置法则、检验每一个单位的社区公共投入所引致的民间投入倍数,称之为“公共投入乘数”,可以通过改善现有统计制度、处理相关统计数据得到。

四、基于可持续性的社区服务补偿机制

按物理学新论,事物持续存在和发展的必要条件是形成自行对外进行能量交换的自组织系统(self-organizing system)[17]8040-8050。主流经济学也认为企业的自我补偿和积累机制是其发展的不竭动力。由此可以解释我国存在社区服务需求连续性与供给不可持续性矛盾的原因:政府承担了发展社区服务的全责而又没有建立起一个自我投入自我补偿从而保障其再生产和扩大再生产的机制。为此我们可以从需求结构出发来探索建立可持续性的社区服务补偿机制(参见图2)。

图2

(一)有偿服务

对外部性最低的“有效”私人需求(有支付能力的经济性需求)采取商业化供给模式,即由企业或个体商户向需求者提供有偿服务。由于企业或商户本身就是一种“自组织系统”,必须通过提供市场所需的优质服务获得营业收入才能补偿支出并实现盈利(及积累),这部分供给无疑具有可持续趋向。

(二)低偿服务

对外部性较低、处于“有效”需求(有支付能力的经济性需求)和“无效”需求(无支付能力的非经济性需求)之间的所谓“边缘”私人需求,适于采取准商业化的供给模式,即由各类社会组织来提供低偿服务。由于社会组织本身也是一种“自组织系统”,必须通过提供市场所需的优质服务获得服务收入才能补偿其支出从而维持其生存,这部分供给具有较强的可持续趋向。

(三)代偿服务

对具有一定外部性的“无效”私人需求(无支付能力的非经济性需求),可以采取消费者与付费者分离条件下的准福利化供给模式,即由各类业者或社会组织来提供服务,但由政府来支付费用。由于这并不影响服务提供者的“自组织系统”与“自补偿机制”,只是中间插入了一个“代偿”亦即代理付费的“第三方”,这部分供给也具有足够的可持续趋向。

(四)无偿服务

对外部性最高的“公共”需求则采取公益化、福利化的供给模式,即由政府向全体社区居民无偿提供这部分服务。但是,由于现阶段我国政府承担了太多的社会责任,对“公共需求”解读过度,将社区服务过度公益化、福利化;加上许多地方公共财力有限,政府根本无力履行其“越位”承担的“无限责任”(于是“越位”转化为“缺位”);再加上各层级、各部门之间分工和责任不明,政府决策程序复杂且存在信息不对称,直接负责社区服务的基层机构与掌管拨款权的上级权力机构之间隔层太多……最终必然导致社区公共投入的不可持续性,以致被基层社区工作者和社区居民戏谑地称为“孩子(如社区公共服务设施)生了无人养(维护、更新)”、“申请社区活动经费如同小孩找家长要零花钱,能否要到、何时要到都没准儿”。

可见,建立可持续的社区服务投入和补偿机制关键在公共服务部分,前提是处理好公平与效率、社区服务供给模式与全社会市场化资源配置机制的关系。推行社会福利决不能以牺牲市场机制的配置效率为代价,反而应充分利用市场机制来更快、更多、更好、更省地创造社区服务供给,以满足社区居民不断增长的服务需求。为此,一要理顺社区服务体制的权责利关系,包括为社区公共服务设立经常性的财政支出科目和渠道;二要科学限定公共服务的边界,把更多空间让给商家和社会组织从而减轻政府财政负担;三要创新公共服务的实现形式,尽量通过政府购买服务来满足“市场失灵”的那部分需求并维护供给者的“自补偿”机能。以公共健身服务设施为例,政府只需招标采购社区一定年限(如5-10年)的健身设施“服务”(非“设施”,相当于政府代全体居民租下该社区5-10年的设施使用权),至于设施怎么采购、建设、安装、调试、管理、维修、更新等是中标业者的事,政府只需例行检查这种服务在数量、性能、安全性等上是否达标即可,期满后再评估是否续签或另招。

五、基本结论

——发展社区服务必须兼顾公平与效率,以避免陷于类似西方“福利主义陷阱”那样的“低效公平”;更不能以牺牲市场机制的资源配置效率为代价,反而应充分利用市场机制的效率来更多更快更好更省地创造社区服务供给。

——政府在社区服务发展中是“完全的组织者”兼“局部的供给者”,做好前者的最佳策略就是利用市场机制、调动各种社会资源来有效创造供给,当好后者则须承担或协助承担市场失灵部分的供给。

——解决社区服务供给中公平与效率矛盾的一个重要途径就是实现消费与付费的分离,亦即推行政府购买服务,但只宜用来满足“无支付能力的需求”和部分“公共服务需求”。

——目前比较适合我国的社区服务供给模式应为政府组织、引导、支持和参与下的,基于市场化资源配置机制的,以商业化和非商业化民间业者(企业和社会组织)为主要供给方的复合型社区服务供给模式。

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C916

A

1000-5072(2011)04-0023-07

2010-12-30

代 明(1955—),男,重庆人,暨南大学经济学院特区港澳经济研究所教授,博士生导师,主要从事城市与区域经济研究;袁沙沙(1986—),女,江西新余人,暨南大学经济学院特区港澳经济研究所硕士生,研究方向为城市与区域经济;刘俊杰(1986—),男,湖南邵阳人,暨南大学经济学院特区港澳经济研究所硕士生,研究方向为城市与区域经济。

深圳市“十二五”规划研究项目《深圳市社区服务发展研究》。

[责任编辑 王治国 责任校对 王景周]