农民需求表达与农村公共服务有效供给＊1

王家合，姚惊波，周金城

（湖南理工学院 经济与管理学院，湖南 岳阳 414006）

农民需求表达与农村公共服务有效供给＊1

王家合，姚惊波，周金城

（湖南理工学院 经济与管理学院，湖南 岳阳 414006）

相对于城市来说，我国农村公共服务的供给既缺乏效率又显失公平，主要表现为公共服务供给不足。导致这一问题的主要原因在于农民对农村公共服务的需求没有得到充分表达。要使我国农村公共服务实现有效与公平供给，必须建立反映农民需求的公共服务供给机制，关键是管理民主、创新农村服务产品供给决策机制、培育农民社会化组织。

农村公共服务；有效供给；需求表达

农村公共服务一般包括以下六大类：1.农村基础设施，即农业生产所需的农田水利设施和生产与生活所需的交通道路；2.农村公共教育，包括九年制义务教育和各类免费或半免费的职业教育；3.农村公共医疗卫生服务，包括农村的疾病预防、基本医疗、保健与生育教育等；4.农村基本社会保障，包括社会养老保险、社会医疗保险、社会福利与社会救助优抚等；5.农业生态环境和农村居民生活环境保护与优化；6.农村公共文化设施。由于我国农村与城市社会经济发展客观历程以及公共服务供给决定的制度原因，与城市居民相比，我国农村居民享用的公共服务水平较低，落后于我国社会经济整体的发展水平，不能满足农民基本的生活需要和农业的发展需要。这种状况对农民是不公平的，对农业的发展、对农村的稳定、对社会经济的协调发展都是不利的。本文拟从农民对公共服务需求的表达机制角度，分析我国农村公共服务供给中存在的问题，探讨如何完善农民对公共服务需求的表达机制，以保障农村公共服务提供的公平与效率。

一、农村公共服务供给不足与供给效率低下并存

在一个政府供给公共服务的社会，这个社会的整体成员、不同区域的居民和不同阶层的人群应当享用哪些类别与何种数量的公共服务，可以从公平与效率两个维度来衡量。公平是指这个辖区内的所有成员都应该享有与这个社会发展水平相应的基本公共服务，并且不同区域的居民和不同阶层的人群享有的公共服务应该基本均等。效率是指公共服务的供给要实现“帕累托最优状态”，即由公共服务供给的边际成本和消费的边际收益相等时确定公共服务的生产数量。

在我国，农村公共服务的供给来源于政府、村民集体以及一些企业或其他社会机构。同一类公共服务的供给主体随着我国社会经济发展水平和制度的变化发生了相应的变化，公共服务供给中的问题也发生了相应的变化。人民公社时期，除全国性大型水利设施和治江治河工程外，农村基本公共服务几乎都由农民集体自给。由于经济发展水平的制约，城乡公共服务的供给水平都较低，农村则更低。在巨大的工农业产品价格“剪刀差”制度下，农民享有公共服务水平是极不公平的。

实行家庭联产承包责任制后，主要采取向农民集资的方式来筹集农村公共服务供给的资金。这些资金的使用主要由政府官员决定，由于农民对公共服务的需求得不到有效表达，得不到公共服务决策者的重视，对资金的使用也缺乏有效的监督，因而农村公共服务供给不足，同时供给效率低下。供给不足主要表现为农业生产水利设施年久失修，农业生态环境和农民生活环境恶化，农业生产信息缺乏，农民的医疗和教育服务落后，个别农民及其子女的基本生存要求得不到满足等。供给效率低下主要表现为公共服务供给的支出高过实际生产成本，一些农村公共服务的供给实行的是政府垄断运营，公共服务的供给决策与生产过程中存在着慷国家或农民之慨以中饱私囊的现象。

从“十一五”开始，我国进入了工业反哺农业的阶段，各级政府尤其是中央政府加大了对农村公共服务的投资力度，从大型农业基础设施到农民参加社会基本养老和医疗的多方面的政府投资正在不断增长。“十一五”时期，我国农村公共服务供给水平和能力大幅提高：全面实施城乡免费义务教育，全国近1.5亿名农村学生享受了免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区1 200余万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助；农村社会保障事业建设取得令人瞩目的成绩，8.35亿人参加了新型农村合作医疗保险，近1.9亿人参加了新型农村社会养老保险，领取基础养老金的60岁以上老年人达到5 170万人；全面加强农村水、电、路、气、通信等基础设施建设，新增农村公路52.7万公里，全国农村公路总里程达到345万公里，完成7 356座大中型和重点小型水库除险加固，解决2.15亿农村人口饮水安全问题，在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了长足的进展。

但我们也应该意识到，由于我国还是一个人均国民收入较低的发展中国家，对农村的财政支出水平仍旧较低，各项财政支农支出占财政支出的总体比重较低，近十年来一直低于10%。其中用于农村社会事业发展支出，即用于提供农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等公共服务的支出仅占农业支出的三分之一左右（见表1），对于庞大的农村公共服务需求来说，还存在较大的差距。同时，农村公共服务供给效率低下的问题并没有得到实质改变，中央政府向农村转移支付的资金，有些并没有用到农村最稀缺、农民最需要的地方。部分地方政府热衷于一些见效快、易出政绩的短期公共服务项目，如支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费支出占农业支出的比重一直较高，而基本建设支出、科技三项费用、农村救济费等社会事业发展支出的比重较低。

表1 国家财政用于农业的支出（单位：亿元）

目前，我国半数以上人口仍然生活在农村，加强农村公共服务建设，改善农民生产、生活条件，是建设社会主义新农村的必然要求，也有利于进一步巩固和扩大党的群众基础。我国是社会主义性质的国家，为全体人民谋福祉是党和政府应尽的责任，因而在完善农村公共服务供给方面，政府应给予高度重视。

二、农村公共服务供给中农民需求表达机制不完善

从公共服务供给的决策过程，可将公共服务分为由村民间接决定的公共服务和直接决定的公共服务。前者由于供给出资人和公共服务享用人数众多，要保证公共服务供给的决策效率，村民只能通过其代表或代理人表达他们关于公共服务的需求偏好，这类公共服务主要由各级政府供给，项目和数量由其税收总额决定。后者为居民在纳税或出资的同时就决定公共服务供给的项目和数量，主要为村集体提供的公共服务，这类公共服务供给的项目和数量直接决定于居民的纳税额或出资额，居民通过愿意或不愿意出资以及愿意出资多少来表达其需求偏好［1］。

公共服务的供给机制可由以下模型（见图1）来描述，需求表达机制是供给机制的核心。公共服务的供给必须以公众的需求为导向，公众需求表达缺位或不充分，就会造成供给不足或供给效率低下。经过税费改革，特别是2006年取消农业税后，虽然在很大程度上减轻了农民负担，但是农村公共服务的供给与供给效率依然存在一些问题，农民需求表达机制的不完善正是问题的根源。

图1 公共服务供给机制模型

（一）农村公共服务供给决策机制中农民需求表达机制不完善。在我国，各级政府是农村公共服务的主要提供者，并实行“自上而下”的非对称性供给决策机制。农村公共服务的需求信息由基层政府收集整理，并层层上报，经过多层级传递后，不可避免存在失真现象。在供给决策过程中，供给给谁、供给什么、供给多少等问题都由高层政府官员决定，经过层层下达，又容易受到扭曲，而农民只能被动地接受各级政府做出的关于公共服务供给的决定。此时，“一事一议”制度被寄予厚望，按照中央政策的设计，对村内农业综合开发、农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等公共服务的供给，实行一事一议筹资筹劳的办法。但是“一事一议”在实际操作过程中，还存在“会难开、事难议、议难决、决难行”的问题，最后往往不了了之。

（二）农村公共服务资金筹集与使用机制中农民需求表达机制不完善。各级政府农业支出的不足，农村公共服务供给资金来源缺乏，是导致农村公共服务供给不足的重要原因。长期以来，由于城乡按不同人口比例选举人大代表、制度上缺乏代表农民利益的代言人、集体行动的困境以及政绩导向等原因，各级政府在年度财政预算中往往对城市的基础设施、医疗卫生、教育、社会保障等公共服务供给方面“财大气粗”，而对农村投入则“小气吝啬”。取消农业税后，一方面因财政收入锐减，县乡两级政府财政支出缺口进一步扩大，而上级的财政转移支付只能维持政府机构正常运转和义务教育经费的正常需要，对农村公共服务的投入资金更加捉襟见肘。目前，国家财政提供给农村公共服务建设的资金主要有两种途径。一是自上而下通过层层财政转移支付下来的资金，这些资金的使用安排主要由政府官员决定，农民对此几乎没有任何影响力。二是乡村组织向各级政府部门申请的项目经费，相关部门面对各个乡村组织的申请，在目前的制度安排下，几乎无法辨别各个乡村实际需求的强度，结果只能是“跑部钱进”，最积极和最有关系的乡村往往能获得经费，最需要的乡村却不一定能获得。加上政策规定“一事一议”资金的筹集严格上限控制，每人每年不得超过15元，这对某些大一点的工程而言无疑是杯水车薪，对弥补乡村公共品供给不足的空间有限。

（三）农村公共服务绩效评价与监督机制中农民需求表达机制不完善。农村公共服务建设完成后，对于资金使用安排的合理性、公共服务供给效果等绩效评价，上级部门基本上是通过下级部门上报的方式获得，由于谎报、瞒报等现象的存在，上级部门获得的信息往往失真，农民很不满意的项目到了上级部门那里，却能获得“民心”工程的称号。一些地方财务公开制度不健全，导致资金使用透明度低，挪用、滥用甚至贪污现象还有发生。另外，我国农村居民由于现存户籍制度、就业制度、社会保障制度等的限制，在地区流动上很难“用脚投票”。蒂布特（Tiebout）模型给出了居民用脚投票对区域或社区公共服务供给带来的影响［2］。蒂布特模型假设居民可以无限制地、无成本地从一个地区转移到另一个地区，不会因某种原因长期在一个地方居住；不同的消费者对公共服务的需求偏好是多种多样的，并且通过迁移这种以足投票的方式来显示对公共服务的需求偏好，即选择一个所提供的公共服务对自己效用最大的地方居住，而放弃自己不满意的地方，从而实现对公共服务的选择。但是在我国现存户籍制度下，居民的跨地区迁移困难重重，社会保障制度的不统一也使得迁移具有很大的成本，农民依据蒂布特模型实现对公共服务的选择很难实现。正因如此，我国地区之间的财政竞争并没有提供更高质量公共服务的约束，各地的财政竞争主要表现为对外地投资者的种种优惠，其中主要是税收和土地优惠，而没有反映出公民对该地区公共服务供给的选择。

三、完善农民需求表达机制，保障农村公共服务供给的效率和公平

按照科学发展观的要求，要统筹城乡经济社会发展，为农民提供基本而有保障的公共服务，就必须以人为本，坚持人民群众的利益高于一切，优先解决广大农民生存、发展等基本问题。如何使农村公共服务供给兼顾效率和公平，是全社会尤其是党和政府必须解决的重大课题。要使得我国农民能享有到与我国社会经济发展水平相适应的，并能满足他们生活与生产需要的公共服务，就必须建立一种能保障农村公共服务有效供给的机制。

（一）管理民主是农民需求表达渠道畅通的制度保障。“管理民主”是社会主义新农村建设的重要内容，也是农民需求表达渠道畅通的制度保障。第一，根据我国现行政治制度的特点，各层级的公共服务的供给决策权可由人民代表大会行使，使来自不同利益阶层的代表在公共服务供给决策中，充分讨论、相互制约，以使公共服务的供给保证公平。第二，在各级人民代表大会的代表构成中充实能为农民利益代言的代表名额，这类代表由农民、农村基础工作者以及研究三农问题的专家构成。镇（乡）一级的人大代表应由农民直接选举产生，在农村公共服务供给的决策与生产中，行使决策权和监督权，使农民的需求得到真实、充分的表达。第三，要建立真正对农民负责、受农民监督的农村基层组织。村、镇（乡）级基层干部应由本地区村民民主选举产主，而不是由上级部门指定、委派，这样才能真正做到以本地区农民的根本利益为决策本位，尊重农民的需求。通过在农村建立民主合作式的运行机制，使农民有足够的权利参与到村、镇（乡）政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在村、镇（乡）治理中达成全面、积极和有效的合作，才能有效解决当前农村公共品供给与需求方面中的难题。

（二）创新农村公共服务供给决策机制是农民需求表达得以实现的关键。创新农村公共服务供给决策机制，使区域范围内多数人的需求表达得以实现。第一，改变目前“自上而下为主”为“自上而下和自下而上相结合，以自下而上为主”的决策机制，促进农村公共服务由“随意供给”向“合理供给”的转变。随着基本公共服务均等化任务的逐步完成，“自上而下”的供给决策方式应逐步让位于“自下而上”的供给决策方式，将公共服务的选择权交给农民，以切实满足当地农民对公共服务的差异性需求，保证供给的效率。第二，完善村民自治及其“一事一议”的实现形式。通过对备选方案的投票，使得最终获得通过的方案最大程度反映多数人的意愿，这种汇总了不同个人的公共，接近“林达尔均衡”。投票规则可以是一致同意原则，或简单多数同意原则，或三分之二以上同意原则，实践中一般选择相互依赖成本（外在成本与决策成本之和）最小的投票规则，使公共选择所期望的合作成为可能，进而增加农民对公共服务显露的真实性。第三，地区财政竞争体制要反映村民对该地区公共服务供给的选择。“蒂布特模型”显示，地区之间人员的迁移会带来地方政府税收收入的增减变化，地方政府为了在本地区保有“人气”，会努力提高公共物品供给水平和供给效率，以吸引其他地区居民来本地定居、创业。因此，要改变目前的政绩考核体系，激励各地区官员努力提高本地区公共服务水平。

（三）培育农民社会化组织是提升农民需求表达能力的有效途径。在社会博弈中，农民尽管人数众多，但由于组织程度较低，相互沟通与协调的难度和成本都较高，加上免费搭车倾向，致使农民的谈判意愿和谈判能力较为低下。农民在“利益表达——利益综合——政策制定——政策实施”的整个过程中都不能形成有效的参与和积极的影响，无法通过组织化的对抗获取自身的利益。结果是政策不仅没有保证农民的合法利益，反而会损害他们的利益，并且呈现持续强化之势。农民社会化组织的产生和发展，可以提高农民的组织力量、合作意识和谈判能力，以较低的社会成本有效集中农民的需求，在农村公共服务供给决策中强化农民的利益表达能力。

［1］熊巍.我国农村公共服务供给分析与模式选择［J］.中国农村经济，2002，（7）：36－44.

［2］许彬.蒂布特模型与地方公共产品的有效供给［J］.中共浙江省委党校学报，2005，（2）：47－50.

On Farmers'Expression of Demands and Effective Supply of Public Service in Rural Areas

WANG Jia-he，YAO Jing-bo，ZHOU Jin-cheng
（School of Economics and Management，Hunan Institute of Science and Technology，Yueyang 414006，Hunan，China）

Compared with the urban areas，the supply of public service in rural areas is inequitable and inefficient.To be specific，which is characterized by the severe shortage of public supply in rural areas.This issue is mainly caused by the farmers'incomplete expressions of their demands for the supply of public service in rural areas.To ensure the fair and effective supply in countryside，a supply system by which farmers'demands are fully expressed should be established.The key is to perform democratic management，innovate the policy-making system on product supply of public service，and set up various organizations to socialize farmers.

public service in rural areas；effective supply；expression of demands

D63－31

A

1671－0304（2011）06－0056－04

2011－09－16

国家社科基金项目“县级政府基本公共服务质量管理研究”（11BZZ041）。

王家合（1972－），男，安徽六安人，湖南理工学院经济与管理学院副教授，管理学博士，主要从事行政管理理论与实践研究。

吴凌霄）