外汇指定银行代位监管行为初探

　　［中图分类号］G212.2 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０４ — ０１68 — ０１
　　
　　外汇指定银行在外汇管理中的作用举足轻重，既是外汇资金运转的枢纽又是外汇管理的对象还承担代位监管的职责。所谓代位监管是指国家外汇管理机关通过或借助外汇指定银行对外汇主体交易有效实施外汇审核、监督和管理。近年来我国外汇管理思路和管理手段改革不断深入，易刚局长“五个转变”提出后外汇局更多地转向后台监测分析，外汇指定银行则代替外汇局承担越来越多的一线审核工作，其执行外汇管理政策的合规性直接关系到外汇监管的效果。当代位监管和银行自身利益、客户利益发生冲突时，银行如何对待是做好外汇管理工作的关键环节。
　　一、银行履行代位监管中存在的不足
　　（一）银行把握政策尺度宽松，服务意识大于监管意识
　　目前根据外汇管理政策要求由银行进行审核的业务越来越多，银行在代位监管过程中，也较难准确把握政策。在营销客户竞争非常激烈的前提下，银行是否能够较好的执行“代位监管”职能，主观意识很重要。
　　实例1：《国家外汇管理局综合司关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》（汇综发[2008]142号）中规定“等值5万美元（含）以下企业备用金结汇的，企业无需提交第（三）、（五）项文件【（三）资本金结汇后的人民币资金用途证明文件;（五）前一笔资本金结汇所得人民币资金按照支付命令函对外支付的相关凭证及其使用情况明细清单和加盖企业公章或财务印章的发票等有关凭证的复印件。其资本金账户利息可凭银行出具的利息清单直接办理结汇”，个别银行就利用此项规定将企业的资本金采取化整为零、频繁结汇的方法规避资本金结汇管理。外汇管理法规对支付凭证并无明确的审核标准及要求，实际执行中授权银行审核标准各不一致，支票、汇票、发票、电汇、凭证复印件等均可作为银行审核的支付凭证。支付用途主要是由企业自行填报，且内容一般为“货款”、“日常开支”、“工程款”等，可列支的内容范围宽泛，银行对企业结汇资金真实用途难以判断，一方面对企业不合规结汇，银行只能采取说服、劝说其提供合理依据为主要手段，对明知结汇用途不合理、单据真实性不足等问题也难以在实际执行中认真履行严格审核职责。另一方面本着维护客户利益的原则，银行“代位监管”未能体现其初衷。
　　（二）银行追求自身利益与代位监管间存在冲突
　　商业银行以“利润最大化”为目标，也是其员工考核的重要标准之一，片面追求经营绩效必然导致重业务发展，轻监督把关。而代位监管职能要求银行工作人员审慎经营，加强业务审核力度和敏感性，对显而易见的违规行为或风险应能识别并及时控制。这两方面存在内在冲突，但对银行及其工作人员的制约力量并不均衡，前者是银行尤其是股份制银行的经营宗旨，从而一定程度上弱化并侵蚀了银行的“代位监管”功能。
　　（三）银行“代位监管”是否存在失职较难认定
　　部分银行之所以会漠视“代位监管”职能，与外汇局较难认定银行是否存在“代位监管”失职不无关系。虽然现在实施《银行考核办法》，并有明确要求银行负有对所经营外汇业务进行真实性审核的职责，从以上实例1与实例2不难看出，如何判断银行“代位监管”是否存在失职，根据现行的外汇法规，则较难认定，从而引发部分银行从业人员在实际操作中出现“道德风险”，大大弱化了银行“代位监管”功能。
　　（四）银行代位监管业务的事后监督体系不完善
　　加强银行代位监管的有效手段是事后监督，既要加强银行内部的事后监督，又要加强外汇局对银行的事后跟踪检查。但事后监督制度建设滞后于代位监管业务发展进程，对银行代位监管各项业务缺乏统一的监督标准和操作细则，没有客观全面和标准的评价依据。《银行考核办法》出台后，对以非现场监管方式保证银行有效贯彻外汇管理政策起到了一定作用，但仍存在一些问题。比如考核项目中“银行内控制度有效性”、“银行外汇管理规定执行及反馈情况”等，外汇局难以对银行实际执行情况准确了解。对银行考核的结果也难以有效利用。
　　二、“代位监管”政策建议
　　（一）明确外汇指定银行代位监管职责。
　　一是从法规上明确银行在办理外汇业务时承担的管理职责和义务，外汇局定期向银行解答外汇政策法规问题，统一各银行的操作标准，明确具体操作细节，为银行提供明确和详细的操作依据，减少银行操作的盲目性和随意性。二是引导银行积极转变观念，在追求自身利益的同时，进一步增强全局观念和大局意识，将实现利益最大化与风险最低化作为经营目标，使银行充分认识履行代位监管职能也是自我保护和风险防范。此外，营造银行间良性竞争的环境也十分重要。这样可降低部分银行因过度竞争压力而违规经营的可能，从而使“代位监管”职能能够充分有效发挥。
　　（二）建立银行业务人员培训长效机制
　　有些外汇指定银行经办人员变动频繁或是业务量小，对外汇业务操作掌握不全面，建议各银行可建立专人负责机制来加强对外汇岗位的协调。各银行指定负责人向外汇局定期进行报告，外汇局可根据实际情况不定期对外汇岗位的人员进行培训。并建立业务人员考试题库，不定期组织外汇指定银行分支行网点前台外汇经办人员答题，检测其外汇基础政策法规掌握水平。对于政策领会不清而错答的题目给予现场纠错更正，并将考试结果反馈各银行。，从而规范其业务操作。
　　（三）建立可疑线索举报激励机制
　　一是针对银行“代位监管”过程中可能出现的违规情况，建议完善银行事后监督检查机制，诚实履行“代位监管”职责；二是外汇局建立可疑线索举报激励机制，对银行提供线索，积极主动配合外汇局查处违规案件的情况，视其贡献大小和案件重要程度，通过考核加分或物质奖励等方式调动银行积极性，增强银行“代位监管”效力。