新农村法制建设的现状和成因分析

　　［摘要］新农村法制建设是构建和谐农村的重要保障，而其中还存在一系列难题亟需解决，如立法不完善、农民法制意识淡薄、村官腐败等难以维护农村之和谐稳定。只有对农村法制现状困境进行深入分析，才能从根源上找到突破口。
　　［关键词］新农村；法制建设；现状；成因分析
　　［中图分类号］D912.4 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００76 — ０2
　　
　　一、问题之提出
　　近年，“三农”备受高层高度重视，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 二十字方针〔１〕，既是中央对新农村建设的要求，也是总体目标；涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面，概括起来包括物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设。在城乡差距日益拉大、贫富日益分化的今天，十七大报告又明确指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”“坚持科学立法、民主立法、完善中国社会主义法律体系”〔２〕，为进一步做好“三农”指明了方向。在建设社会主义新农村、城乡统筹发展背景下，在当前“维稳”要求下，农村法制建设为农村社会的稳定、发展发挥着重要作用。社会学理论认为农民一直是中国最大的弱势群体，新形势下的基层问题仍最根本、最难。在“六五”普法到来之际，本文着重从法社会学角度对当前新农村法制建设进行探讨，对其困境和成因加以分析，以便从根源上找出农村法制建设的突破口。
　　二、新农村法制建设的现状
　　1.涉农法规立法不完善且缺乏可操作性。改革开放30年来，党和国家制定了有关土地、计划生育、村民自治、农业发展、社会保障和环境卫生等多部法律法规，在某种程度上为农村的和谐稳定发展起到了积极的推动作用，但归纳这些年农村的法学研究情况，大多遵循从政策研究到学理研究的惯例，所制定的法律、法规与传统的乡村村规民约及国家政策常有冲突之处，所以法规的实施性差，出现有法不能依的情况。
　　2.村民的整体知识水平不高、法律意识淡薄。鉴于多年以来，农业为工业作后盾，农村经济发展严重滞后于城市，经济落后严重影响了农民的整体文化水平。虽然政府和法律工作者已普法近20年，也取得了一定的成绩，但农村的普法工作难度大、收效不佳，农民的法律意识仍很淡薄。特别是在中西部欠发达地区的农村，农民有限的知识水平严重影响其学法和用法解决纠纷的认知水平；农民依法维护自己合法权益的意识不强，当遇到问题时，他们往往采用私力救济，因为潜意识里充满“人治”的思想而非“法治”理念。这从农村最近两年来发生的多起“灭门案”和“杀亲案”以及高发的群体性事件也可直接反映当前农民大众的法律意识淡薄。由此可见，加强农村法制建设，维护农村社会稳定的重要性、必要性和紧迫性。
　　3.村干部的法律意识淡薄，腐败时有发生。在农村，村干部是全体村民的领导，也是全村公民公开选举上来的乡村代表人，更是地方知识性的最好载体〔３〕，他们的作用举足轻重、影响深远。然而事实告诉我们，村干部的整体素质不容乐观，腐化堕落拉帮结派严重，法制观念亟待加强，特别是在欠发达地区，情况更为严重。据统计，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，“村官”达2850人〔４〕。村干部违法犯罪呈上升趋势，村干部腐败成为破坏农村社会稳定的一大根源。
　　由于乡土中国的不愿迁徙的本性和不尽合理的城乡二元结构，村民的流动性差，形成了很强的血缘和亲缘等关系网，熟人社会导致村干部虽是由全体村民公开民主选举的，但往往是强劲的家族势力的代表者；他们如果人气旺，即使整体素质不高，也可能因得票率高而被选上。例如，去年通过对皖北某些乡村的调查发现，村委会的干部成员大多是初中及以下学历，其中“一把手”在本村的亲朋故旧比较多，家族势力比较大。另外，这些村干部们把乡村治理中的百分之八十精力放在计划生育工作上，而花在普法上的精力很有限。
　　4.普法工作步履维艰，普法力度严重不足。在广大农村地区，农民大多只是从电视上被动地学习法律、法规以及国家的基本政策方针，很少有普法工作者能深入到农村为村民现场解答相关法律问题。送法下乡的重任由谁担当？法科学生由于法律知识不完备、生活经验不足等原因，不一定能很好的运用所学知识解答村民之法律疑惑，更何况中国法学不等于法律，这样就达不到预期效果，还有可能造成民众对普法宣传者不信任的后果。所以，笔者认为法科学生不是最佳的普法宣传员，而专职的法律人（主要指律师和公检法人员），凭借其生活经验和法律知识，为农村大众普法绰绰有余，但他们往往也不能或者不愿于到农村普法。另外，在安徽、河南等农民工输出大省，许多地区出现“空壳村”，青壮劳动力外出，常年在外，留守的多为老弱妇幼，许多老人们不识字，孩子的认知能力有限，他们学法和知法的能力受到自身因素的限制，普法对象难集中、时间难落实。由于受到经费不足等影响，有些普法人员只是做表面功夫、走过场，不能持之以恒地把普法工作做到实处。
　　三、新农村法制建设困境的成因分析
　　1.经济落后是当前农村法制建设滞后的现实基础。多年以来，我国的发展以“效率优先、兼顾公平”为原则，不能统筹城乡之发展，导致农村的经济基础差，资金缺乏，一些山区甚至没通电，学习法律法规的基本设施欠缺，也没有其它渠道学法。何况多数农民为生存忙碌，从事着繁重的劳动，“日出而作，日落而息”，很少有闲心思顾及自身的民主权利及学习相关法律知识。经济的落后还影响了教育的落后，观察一下当前东西部地区、城乡的教育情况，不难发现中西部农村的教育严重落后，小学及以下的农民不在少数；虽然国家实行九年义务教育，但是成果尚未在当前显现。农民的知识欠缺也会严重影响农村的法制建设，这也是普法工作的一大难题。
　　2.法律法规不稳定，政策左右农村是直接原因。许多有关“三农”的法规不完备，实施效果差；纵观中国多年的法律法规，朝令夕改的现象时有发生，在当前的社会转型期尤为明显。农村多年以来的发展，秉承着“一靠政策，二靠投入，三靠科技”的发展理念，却没有法治理念，很容易使农民轻视法规，而更加重视政府的政策。政策具有时效性和不稳定性，且有时与法规冲突，当执法者（只要指司法）不能恰当地处理两者之间的关系时就容易使农民对法律的信仰缺失，不信任法律，普法难度加大。
　　3.旧有的社会秩序尚未完全打破、新的法治秩序尚未完全形成的社会转型原因。当前我国正处在社会转型期，新旧秩序交融，社会的转型既包括经济的转型，也包括社会治理和社会秩序的转型。农村社会原是费孝通先生所言的熟人社会、“人治社会”，但在市场经济和农民工进城务工等影响之下，正逐渐演变为半熟人化〔５〕和原子化〔６〕，而这个转型需要时间。所以，笔者认为我国农村目前既不是法治社会也不是“人治社会”，在这个时期，农村乃至全国的法制建设都面临难题，法治不彰，社会政策在秩序建构过程中，具有不稳定性，左右摇摆不定。
　　4.与原本乡土中国的“民间规则”不协调是传统原因。“现代法律及其有效运作的前提一般是陌生人社会或者个体主义的社会”〔７〕，而在当前立法和执法过程中，往往轻视甚至忽视了“乡土法”，乡村原本的秩序可能不尽合法，但是它已经深入当地人民群众的骨髓，形成了一种内在的具有地方特色的思维习惯和行为习惯。在乡土的社会生活中，人们是追求“无讼”的，当外来的法律法规肆意来干涉人们的生活时，农民往往不愿意靠法律来解决问题，并加以排斥，甚至尽量规避法律。现在一些乡村仍有“村规民约”，而国家法律法规时常与之冲突，这种情形之下就可能导致法律法规执行变形。
　　
　　5.没有一个代表农民的群众性组织。社会学理论认为，农民分散、弱小，而且家庭人口的规模在不断缩小，而这种分散和弱小恰恰不利于维护其合法权益。当面临公共利益受损时，没有一个组织能够把农民召集起来并且真正合理合法地代表农民的利益。村民委员会虽然在一定程度上能够代表全村人民行使一些权利并履行相应的义务。但是村民委员会不如公司的董事会和单位的工会，它在大多情况下类似于行政单位，属于乡镇和街道的领导，其自主性差、独立性不强。在遭遇宗族势力（宗族势力的代表往往成为村干部）侵权和村干部等“公家人”乱作为、不作为时，没有一个合法的组织代表农民群体表达诉求，民主法治亟待加强。
　　6.村干部不能起到良好的带头作用，受监督制约小，腐化堕落是间接诱因。在有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。设立村委会本身是为了乡村自治，衔接国家公权力和乡土社会，促进农村发展、稳定。但在农村受传统宗族观念和家长作风影响，村党支部书记和村委会主任一般都是本村大姓氏人担任，大权集中在村党支部书记和村委会主任手里，大小事情由这些“村官”说了算，个别地方村民自治演变成了村干部自治。村干部的法制意识不强，反而可能为害一方，严重影响了农村的法制建设。
　　结 语
　　农村J76trlg1R917ABpGeRBZgA==是一片广阔的天地，在社会主义新农村建设中，法制建设是农村建设之首要保障；在社会转型期的中国，我们构建法制社会重点在农村，难点也在农村。通过以上对新农村法制现状的分析可知，农村法制建设落后于城市，有多方面的原因，要想解决此问题，必须多方面着手。例如，统筹城乡发展，大力发展农村经济；在有关“三农”的立法、执法和司法救济方面为农村法制建设保驾护航；致力于加大普法力度，提高农民的法制观念；大学生村官为村委会注入新鲜血液，村干部起到“领头羊”作用，并有严格的监督程序；组织农民协会或者赋予村民委员会与“农协会”同等的职能；重构乡土法治秩序，由“人治”向“法治”转变。提高农民的法律意识，要让农民热切地走进法律、学习法律、信仰法律，法律服务“三农”，维护农村社会和谐稳定，进而促进法治农村社会的建立。农村安，则天下安！
　　〔参考文献〕
　　〔1〕受权发布：中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（全文）〔ＥＢ/OL〕.新华网，2010-07-28.
　　〔2〕党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见〔ＥＢ/OL〕.新华社，2010-07-28.
　　〔3〕王留祥.农村社区问题法律思考〔Ｃ〕／／.杨家学.中国新农村法制建设研究，北京：法律出版社，2009：571.
　　〔4〕〔８〕苏力.送法下乡：中国基层司法制度研究〔M〕.中国政法大学出版社，2000：44，48.
　　〔５〕魏恒.专家：加快修订村委会组织法遏止“村官腐败”〔ＥＢ/OL〕.中国