区域性公共产品合作提供机制研究

　　［摘要］对于区域公共产品合作机制进行阶段性的总结，并归纳该机制的发展规律， 形成了对于区域性公共产品合作提供机制的前瞻性认识，进而以求对区域性公共产品合作机制的完善提供合理对策。
　　［关键词］区域公共产品；合作提供机制历史；合作提供机制分类
　　［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００37 — ０３
　　
　　自20世纪80年代改革开放以来，我国经济在获得高速发展的同时，也出现了区域经济发展不平衡问题。〔1〕在区域间建立有效的合作机制是解决这一问题的关键所在。中央在“十一五”规划中，明确指出，鼓励和支持各地区开展形式多样的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西，东中西共同发展的格局。但是，就目前区域经济均衡发展的成效来说，并不那么明显，笔者认为，关键是缺乏一个明确、合理、有效的合作思路与机制。本文涉及到的区域性公共产品的概念是基于国内学者上的，如陆军认为“区域性公共产品”（regional public goods）是指跨越多个同级或不同层级政府管辖地区，具有区域性外溢效应，对构建城镇和区域一体化统筹发展产生重要支撑作用的公共产品。按照公共产品的性质，区域性公共产品包括区域制度、文化创新、基础教育和公共安全等区域性纯公共产品，以及道路桥梁、港口、航空设施、防洪设施、通讯设施与大型商品集散中心等区域性准公共产品两种类型〔2〕。相关概念不再一一赘述。区域性公共产品提供合作机制是经济性全球化和一体化的产物，在中国的发展，它也不是凭空产生，而有它产生的原因与过程。
　　一、区域性公共产品合作提供机制的历史形成
　　1.自然、自发，合作频率偏低
　　这个时期主要是计划经济时期，中央政府掌握着社会资源，对资源实行“统收统支”，政府依靠一系列的制度手段诸如身份制、单位制、行政制等将公共产品提供给个人。公共产品的缺乏主要靠中央政府的自觉意识弥补，城市与农村是割裂的，农村与农村之间也是半封闭的，相邻的行政辖区之间会出现争夺公共产品的现象，此时中央政府出面进行调节。在这个时期，区域性公共产品是很少的，就算有也是自然的、自发的，地方政府间合作提供公共产品很少发生。
　　2.自觉、自生，合作频率逐渐升高
　　从十一届三中全会的家庭联产承包责任制在全国的推广以后，中央政府逐渐在下放权力，从全能政府走向有限政府，社会资源逐渐从国家集体所有向社会和民众扩散。在这个过程中，中央政府对地方政府的财权转移，行政权力的转让还是很有限的。计划经济到市场经济的过渡，再到市场经济的完全建立，地方政府的服务职能在增强，税基增加，但随着公民需求的多元化，地方政府在提供公共产品方面存在着缺位的现象。由于行政辖区的限制、户籍制、单位制等等，一些区域性的公共产品必须依fKMHb2P4OyaJBzmyjsQIiw==靠相邻地方政府合作才能提供。此时地方政府都有或多或少的财力，为了本地区经济的发展，为了进一步满足公民的需求，它们协作提供区域性公共产品，如四通八达的高速路网。这个时期相比于计划经济时代，地方政府合作的频率是逐渐升高的。
　　3.多层次、多方面的合作
　　十四大提出要正确处理好计划与市场的关系，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并且提出要扩大对外开放，更好，更多的利用国外的资金、资源、技术、管理经验。计划经济需要的是行政体制对经济的刚性控制，区域公共问题的解决主要依赖于单一的、自上而下的权威，主要的治理机制是传统的单一科层制，而单一的科层制严重窒息了社会个体生存空间、弱化了行动主体的积极性，从而无法及时、快速和有效地治理区域公共问题。而市场经济需要生产要素的自由流动和统一的市场经济环境，这就需要打破原有行政区划对经济的刚性切割和控制，以科层制、市场机制、第三部门等多元治理机制来解决区域内的公共问题〔3〕。区域性公共物品合作开始是在国家的进一步扩大开放中形成的，扩大对外开放的区域要形成多层次、多渠道、全方位开放的布局。外商投资需要更多的区域性公共物品，这就需要各开放区紧密合作，无论是公共服务，还是在基础设施建设、公共政策方面营造良好的投资环境。区域性公共物品合作主要还是限于沿海地区，与国家大的政策方向有关的。随着区域经济的发展，各种区域公共问题滋生，靠单一的行政区划已经不能解决超越单一行政区划的区域公共问题，区域合作已是大势所趋。
　　 二、区域性公共物品提供合作机制的分类
　　1.民众自发性合作机制
　　人类合作本性的理论认为，人类具有合作的本性和趋社会性。民众自发型合作机制主要指公民在政府不能提供某一方面的公共物品时，自发的组织起来，利用自身拥有的社会资源为自己提供公共物品的机制。它遵循“谁投资，谁受益”的原则。在我国相当长一段时期内，农村道路、农业技术服务以及农村医疗卫生事业的资金主要来自农村和农民，财政支出对这些农村基础设施建设没有显著贡献。对于农村急需的、政府又无力提供的农村电网改造、水利灌溉渠道等等，依靠农户组织劳动力，自己出资修建，然后由出资出力者共同使用，不失为一种独特的农业基础设施模式。另外这种机制也被广泛应用与社区治理当中。社区通常是具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切的社会共同体。从公共经济学的角度看，社区是不同于政府或者企业的基础设施建设的投资主体。当前，网络治理是国家治理的大势所趋，无论是城市社区还是农村社区的发展都在如火如荼的进行，社区在提供公共基础设施、教育、卫生、医疗等等，满足公民日益增多的需求方面发挥着积极的作用。
　　2.行政强制性合作机制
　　行政强制性合作机制顾名思义就是国家或者中央政府从全国大局出发，全盘考虑，利用政策引导或者中央政府牵头多个地方政府合作提供公共物品的行为或者制度。行政强制合作机制主要出现于中央政府控制着财权和事权，而地方政府仅有有限的财权，但必须承担不相匹配的事权和责任，这种情况下，地方政府领导面对政绩压力，地方本位主义抬头，个人各扫门前雪，地方政府一切从本地发展需要和要求考虑，此时区域性公共物品出现过剩或者不足。“在区域性公共物品提供上，如果由区域内的各行政区单独选择如何提供的话，合作提供的机会很小，各地区“要么都提供，要么都不提供”的囚徒困境中徘徊，最终形成了我国区域性公共物品的提供不足与过剩的局面。”〔4〕面对区域性公共物品提供的囚徒困境，各地方政府必须树立区域合作协调发展意识，合作则共同发展与繁荣，不合作则作茧自缚，阻碍本区域经济的进一步发展。同时，中央政府利用相关的政策引导，或者中央政府或者高一级政府介入，为区域内地方政府合作提供公共物品牵线搭桥，促使地方政府合作提供公共物品局面的出现。
　　3.契约性合作机制
　　契约性合作提供机制是指多个地方政府从区域经济发展的角度出发，区域性公共物品充足的同时，带动本地经济和社会的发展，而通过协商、沟通，签订区域发展意向书，协商解决在发展过程中各个地方政府的矛盾冲突。契约性合作机制是在地府政府拥有一定的财权和事权的基础上产生的，如现在国家的“省管县”体制改革，各县级地方政府无论在政府的决策上、还是在自然资源、社会资源的控制上，都拥有了很大的自主权，很大程度上减少了地方政府决策的层次，降低了行政成本，并且可以为本地的决策承担相应的责任。契约性合作机制相比行政强制性合作机制的进步之处在于，地方政府已经有了发展的全局意识，突破了地方本位主义的局限，地方政府的发展不再是被动的，而是自觉、自发的政府行为。
　　
　　4.法律意义上的合作机制
　　法律意义上的合作机制顾名思义，地方政府合作机制上升到了法律的层面，它不再是政府行为，而是地方政府间的法律行为。首先，在高一级政府与地方政府、以及各地方政府协商的基础上，制定区域性发展规划，各地方政府根据各地的实际情况签订产业结构意向书和责任书，并且报请高一级政府人民代表大会通过的法律文件。尽量使得自然资源以及社会资源得到充分利用，避免重复性建设，使社会资源达到帕累托最优状态。法律意义上的合作机制与我国的实际情况是相符的，符合民主集中制原则，是民主基础上的集中，是集中上的民主。而与西方联邦制结构下地方政府之间的合作机制是截然不同的。
　　三、现阶段区域性公共物品提供合作机制的问题
　　现阶段我国区域性公共物品提供合作机制还主要处于是民众自发性合作机制和行政强制性合作机制，契约性合作机制的应用还比较少，以后的发展方向是向法律意义上的合作机制的转变。
　　1.政府主导具有排外性
　　一般认为市场经济条件下，市场机制对资源分配起着一般性和基础性的作用，但对公共物品的配置却存在着明显的失灵。所以，一般情况下公共物品都是由政府提供的。区域性公共物品具有明显的区域性，只有该区域才有提供的原动力。所以，区域性公共物品的提供主要依靠区域地方政府。地方政府在提供公共物品时，由于掌握的自然资源、资金、社会资源的不足，对于公众的需求并不能给予充分的满足。同时，地方政府提供公共物品又存在着政府失灵的现象，为了避免“市场失灵”和“政府失灵”，区域性公共物品提供必须由政府和市场机制协作完成，引入社会力量参与到共同提供公共物品中来。政府并不就是完全公利的，也存在着私利；民间组织和企业组织有其自利，但也存在着公利，关键在于政府如何从观念上认识。政府的“放权让利”行为可以促进民间组织的发展，也可以让企业在协作提供公共物品获得其在市场机制中能获得的利润。在例如在汶川地震中，中央政府并没有意识到民间组织的作用，随着救灾的深入，许多民间组织介入进来，发挥了政府没有的积极作用。在上世纪末，我国高校扩招的背景下，由民资和名校合办的独立学院迅猛发展。独立学院的出现，既满足了学子接受高等教育的现实诉求，同时，民资进军高等教育市场也缓解了公办高校的压力，没有独立学院，公办高校的债务仍会增加。
　　2.地方政府在合作的过程中被动大于主动
　　在现阶段，由于各地的经济发展不均衡，地方政府领导的观念开放程度不一，相对来说，沿海以及经济发达地区地方政府观念开放，具有创新思维，勇于开拓。而经济不发达地区多年来的停步不前，经济发展滞后的状况也影响了观念和思维的创新。经济欠发展地区本地区内公众公共物品的需求尚且不能满足，更何况跨地区的区域性公共物品的合作提供，无暇顾及。观念改变人的一生，观念更可以改变一个地区，甚至一个区域的未来发展。沿海以及经济发达地区已经意识到区域性公共物品合作提供对于促进本区域发展的重要性，而那些经济欠发达地区地方政府并没有意识到，区域性公共物品的提供主要依靠中央政府财政拨款，靠国家的政策引导，若继续这样被动下去，地区间经济发展差距会进一步扩大。
　　3.缺少相关的区域性法律支撑
　　政府行为虽然具有主动性和自由性，但是这种作为必须在法律的范围内，做到有法可依，有法必依，符合合法性和合理性的规则。区域性公共物品的提供合作行为属于跨区域性的政府行为，在法律上存在漏洞和空白，各参与方如何合作，合作的程序，以及利益如何分配并没有法律性文件去规范。没有法律约束的政府行为，必然会留下后遗症，给地方政府的下一步合作造成障碍。所以，区域性合作提供公共物品的进一步扩大，呼唤对区域性合作提供公共物品的行为的立法。
　　4.地方政府存在的利益博弈
　　由于区域内的所有政府都参与到了一项公共物品的提供中来，造成各地方政府之间出于自身利益最大化考虑的各种博弈行为。当整个区域不是一个独立的行政区，而是由几个行政区（有时甚至不平级）组成时，区域与各组成部分存在着利益上的差别，必须建设一种有效的委托代理机制来安排区域公共品的提供，成立一个代表全区域的整体利益的组织机构来负责区域公共物品的提供。“可以采取这样一种制度安排，成立一个一个区域经济发展委员会或区域经济合作组织，其任务就是确定区域公共品的种类、规模、选点、和提供顺序，并按照受益原则作出相应的支出费用安排。”〔5〕。委员会成员有四类：一类是由高一级政府派遣人员，一类是直接利益相关的地方政府人员，一类是民间的经济发展组织，一类区域内利益相关的群众代表。
　　四、对区域性公共物品提供合作机制的几点看法
　　1.政府一元主体到多元主体合作治理的转变
　　“小政府，大社会”是社会发展的大势所趋。单纯的依靠政府提供公共物品来满足人民群众需求已变为不可能，区域性公共物品的提供也是如此。区域性公共物品的提供不仅仅限于相关地方政府合作完成，不再是一种政府行为，它应该是一种社会行为，它的提供主体应该是包括政府、社会组织、企业以及个人在内复合主体。“社会复合主体”就是一个公共利益的组织化共同体，是具有公共性的法团主义的公共功能组织性质的。从功能上看，“社会复合主体”主要承接和承担的是过去由政府承担的社会管理功能，立足为公民的公共利益表达、公共利益的集中提供多种共和渠道与形式。〔6〕这种“社会复合主体”不再限于本行政区内，而是跨行政区的一定区域内的多元主体。区域内公共物品的提供要从多方政府合作向不限于政府的多元主体合作的转变。区域性公共物品合作提供的过程同时也是区域公共管理改革的过程，必然涉及到政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如果协调好各方利益是区域公共管理改革能否成功的关键。
　　2.地方政府从被动合作到主动合作的转变
　　从被动合作到主动合作的转变，这实际上是观念上的转变。观念上的创新才能促进行为上的创新。构建服务型政府，要求地方政府积极主动的寻找公民的需求点，而不是被动接受公民的提醒与建议。政府的行为要具有前瞻性，从长远发展、可持续发展的角度来考虑区域内公共物品的提供，不再是矛盾冲突暴露时，头疼医头，脚疼医脚的行为。随着全社会公共性的提高，公民利益表达机制的完善，公民会通过多种渠道表现利益诉求，政府要主动、积极的寻找政府利益、公共利益与公民利益的契合点，满足公民的需求。
　　3.区域性合作发展法律法规逐渐完善
　　区域性法律法规主要指区域经济规划的制定与立法。区域发展规划是政府制定的经济发展战略，在特定的时期内是区域内各地方政府发展的方向与目标。地方政府根据区域发展规划制定一段时期内本地的发展规划，发展地区特色产业，减少与相邻区域的发展冲突，形成区域发展合力，提高区域整体竞争立。同时，区域性合作发展法律法规减少了重复性建设和浪费，使资源利用达到了帕累托最优状态，契合了全社会的利益诉求，从长远来看，为后来者节省了资源，符合了可持续发展的精神和宗旨。
　　4.在合理考虑地方自利基础上突出区域总体利益
　　地方政府在追求政绩上存在着短视效应。一是因为不正确的政绩观的作祟，二是因为不科学的发展观的影响。应当从两个方面来解决：第一，应该制定科学合理的政绩考核制度，唯GDP的政绩考核制度被实践证明是不合理的，应当制定一种全面的政绩考核制度；第二，政府在制定重大决策时应该公开、并广泛收集社会各阶层意见，让公众参与到提供公共物品中来，充分调动和利用人民群众的积极性、主动性和集体智慧，使政府的决策更加科学合理。
　　〔参考文献〕
　　〔1〕 王再文.比较优势、制度变迁与中国中部崛起〔M〕.北京：经济出版社，2006.
　　〔2〕 陆军.城市群条件下区域性公共产品的区位选择分析〔Ｊ〕.中国软科学，2010，(08).
　　〔3〕金太军.区域公共管理趋势的制度供求分析〔J〕.江海学刊，2006，(05).
　　〔4〕 杨晓萍.浅析农村公共产品供给主体的多元化〔J〕.现代农业科技，2006，（05）：93~94.
　　〔5〕 龙游宇.突破我国区域公共品提供的囚徒困境〔J〕.韶关学院学报:社会科学版，2