关于政府社会管理创新的思考

　　［摘要］加强和创新社会管理，政府责无旁贷。服务是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。对于政
　　府来讲，管理只是手段，服务才是目的，管理就是服务，做好服务就是管理创新。推进社会管理创新，政府要树立正确的服务理念，要做到服务到位。
　　［关键词］服务；管理；政府服务；社会管理；服务型政府
　　［中图分类号］D616 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００3０ — ０2
　　
　　2011年年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，提出了加强和创新社会管理的总要求：“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”这三个方面的总要求，无论是激发社会活力、增加和谐因素，还是减少不和谐因素，作为人民政府，都责无旁贷。
　　社会管理与人民幸福安康息息相关，社会管理创新的根本目的，就是要满足人们群众多方面的需求。对于政府来讲，推进社会管理创新，就要从传统的“整治命令”思维，转向“管理就是服务”的行政理念，做到寓管理于服务之中，以服务促进管理，以服务到位推进管理创新。
　　一、服务是政府的本质所在
　　人民政府的根本宗旨就是全心全意为人民服务。在现代政治体系中，政府是公共权力机关，代表公共利益行事，以提供公共物品和公共服务为职责。政府不同于任何政党和社团组织，它由公众创立，并由公众选出的代表所组成，其目的就是为公众服务，解决公众生活所面临的社会问题，并向公众负责。“公民和政府之间的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民同意选举某人以其名义进行治理，但是被选举人必须满足公民的利益并为公民服务。”〔1〕“为公民服务是政府存在的合法性基础”〔2〕，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”〔3〕所以，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为组成它的公民提供服务的机构，服务是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。正因为如此，行使政府权力的工作人员被称为公务员，即公共服务员。
　　政府的服务职能是源于政府的公共属性。所谓政府的公共属性指的是政府和政府所掌握的公共权力是属于全体公民的，公民之所以要牺牲一部分个人权利而组建政府，并把本属于自己的权利让渡出来而形成一个公共的权力并凌驾于自己之上，就是因为公民希望政府能够利用它所掌握的公共权力提供公民需要但单个的公民无法或无力提供的产品和服务。所以，只有公民才是政府公共权力的唯一合法拥有者，政府作为公共权力的代理者，必须真正按照公民的需要办事，为公民利益服务。
　　正因为如此，进入21世纪，中国政府明确提出把构建服务型政府作为政府改革与发展的战略目标。倡导服务型政府，就要求政府承担起公共服务的职责，尽可能满足公民的服务需求。这是因为：第一，为公民服务是政府存在的合法性基础；第二，服务是服务型政府的首要职责；第三，为公民服务是公务员职业伦理的核心内容；第四，服务质量是判断政府绩效的最主要标准。〔4〕
　　现代政府的一个重要原则是，纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共产品和服务。在社会生活中，大量的生活物品可以由竞争性的市场来提供，但有一些关系全体人民普遍利益的物品或服务(如国防、消防、食品安全等公共安全和公共管理的产品或服务)不能或不适合由市场来供给，需要由公共部门来提供。政府作为公共权力部门，承担着公共产品和服务供给的任务。政府在这方面的职能主要体现在：提供经济社会管理和服务，保证经济生活的基本秩序；保护生产者合法权益(如专利权、知识产权等)，打击非法经营行为；提供教育、科技研究、文化体育、广播电视、气象卫生等公共产品和服务，满足社会多方面的服务需求；制定和实施社会保障的制度和措施，提供社会福利、保险、救济和慈善服务等。
　　二、管理就是服务
　　应该说，管理是任何政府最主要和基本的职能，它在内容和形式上包括了服务和管治。但是，从根本上讲，政府管治的目的也是为了服务，为了更好的服务民众。这是因为：一方面，无论政府职能的划分有多少种，但政府职能的两重性即政治性与社会性并不会改变。政府产生之初就从原始共同体管理机关那里继承了社会公共管理的职能，政府的活动中“包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”〔5〕；另一方面，随着时代与社会的发展，尤其是20世纪中叶以来，政府社会管理职能的内容不断丰富，社会公共服务职能大大增强，“国家为了维护其统治的合法性不得不提供大量的公共服务，为社会成员提供福利以寻求广泛的社会支持”。〔6〕与此同时，随着国家经济福利化和政治民主化进程的不断发展，管理职能的实现形式也在发生变化，它不再仅仅依靠强制性的管治方式，而更多地是以政府主动提供公共产品和服务的方式来进行。可见，此时政府是以更多的服务内容和形式来改善管理。
　　对于政府来讲，管理只是手段，服务才是目的，社会管理不是管理社会，更重要的是服务社会。创新社会管理，是管理创新，更是服务到位。正如在2004年的全国人民代表大会上，温家宝总理在谈及政府的社会服务职能时说，“社会服务这项任务太重要了，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”〔7〕
　　其实，管理本身就是另一种类型的服务，只不过服务的方式不同而已。作为政府行政的管理，包括经济性管理和社会性管理，大多以政策、法规、规章的形式体现出来，从另一个角度讲，它们属于政府服务的范围之内。我们强调管理就是服务，就是将政府的管理功能纳入公共服务视角，以公共服务的精神来重塑政府管理职能。在现实生活中，政府的管理能力往往就体现在政府服务的许多细微之处。不仅如此，服务还是最高效的管理，成本低，代价小，然而，管理的效率高，威信强。所以，政府的社会管理创新，首先要做好的是服务，服务是管理的前提和基础，做好服务就是管理创新。
　　三、以服务促管理
　　对于政府来讲，推进社会管理创新，就要从传统的“整治命令”思维，转向“管理就是服务”的行政理念，做到寓管理于服务之中，以服务促进管理，以服务到位推进管理创新。
　　要做到以服务促管理，政府首先要树立正确的服务理念：
　　第一，要把服务看做政府的天职和政府存在的合法性前提。政府要认识到其存在的目的就是为公民提供服务。要有正确的责任观和强烈的责任感，要理解“权力就是责任”、“管理就是服务”。所以，政府在给公民提供了他们满意的服务时，既不能以恩赐者的姿态而自居，也不能要求公民给予回报，或作为政绩大肆进行宣传。
　　第二，服务中要体现民本思想，即何时提供服务、提供什么样的服务、怎样提供服务等要根据公民的需求来决定，而不是政府想什么时候提供服务，就什么时候提供服务，想提供什么样的服务，就提供什么样的服务。公务员要树立“民大于天”的理念，认识到公民就是自己的衣食父母，而自己只是接受他们委托、保护他们利益的代理者，公民的需求是自己一切行为的依据，公共利益的实现就是自己一切行为的目的。
　　第三，服务中要贯彻平等原则，即政府服务对所有的公民来说都应该是无特权的、无歧视的和无偏私的。平等原则包括两个方面的内容：一是从政府服务的心态上来说，政府要以平等的心态而不是以一个居高临下的恩赐者的心态来为公民提供服务，服务只是他们的一种专门的职业，没有任何特权的体现；二是从政府服务的结果方面来说，政府提供的服务对所有的公民来说都应该是平等的、一视同仁的，如果有不平等，这种不平等也要有法律的明确规定或符合“最少受惠者最大利益”的正义原则。
　　
　　第四，要建立服务的问责制，政府要对服务的结果承担责任，当政府没有达到其承诺的服务标准或者没有使公民满意时，政府要承担相应的责任，而且责任追究机制应该是方便、快捷和安全的。要实现这种新的服务观，政府官员和公务员就必须放弃政府本位和官本位意识，树立公民本位的思想；放弃对社会和公民的控制欲望，寓管制于服务之中；放弃眼睛向上、一切工作以领导者意志为转移的行为习惯，树立躬身向下，“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”的工作原则；放弃对自我名利的追求，而将公共利益的实现作为个人价值实现的最好方式；等等。
　　以服务促管理，政府要做到服务到位。“管理就是服务”是一种理念，更是一种实践。要实践“管理就是服务”，政府就要做到服务到位。
　　政府服务反映了政府为公众和社会提供公共服务的内容、过程和效果，它是政府职能的一种体现。服务的特征在于对需求的一种持续不断的回应，它包括对服务客体需求的确认、满足和对服务质量的一种反馈。可见，政府的服务到位包含两层意思：一是政府要提供满足民众需求的“服务”；二是政府要回应提供“服务”以后的民众反应，也就说要关注服务的效果。所以，政府的服务到位，不仅仅表现为政府对服务本身的重视，而且强调政府对服务的回应性。回应性是指公众偏好与实际政策及公共供给之间的一致性，它是衡量政府服务效果的考量，也是衡量政府服务是否到位的考量。
　　一般来说，政府的决策和政策形成过程对公众来说是一个不可触及的黑箱，政府对公众的需求并不敏感，政府提供服务的内容、方式以及在服务的过程中很少考虑公众的回应性。这种情况下的政府服务往往趋向于采取控制或支配的手段履行其职能，往往与政府服务的初衷背道而驰，违反政府“服务”的宗旨。
　　其实，政府服务的过程，不仅仅是政府自主性扩张和能力的展现过程，更重要的是政府与公众、政府与社会之间互动的过程。一方面，公共政策的制定和公共产品的提供既是政府服务的内容，其本身也是对社会需求的一种回应；另一方面，政府能敏锐地觉察民众偏好和社会问题，并能迅速对社会需求做出回应，这种回应应是寻求有利于公众而不是有利于政府的解决方案。因此，服务到位，就需要政府具备对公共需求和公众诉求具备灵敏的感应能力和针对问题加以高效处理的能力，这也是提高政府服务质量和效率的基本要求。
　　总而言之，只要政府和行使政府权力的公务员能够树立正确的服务理念，做到服务到位，总书记提出的最大限度“激发社会活力”“增加和谐因素”“减少不和谐因素”的要求就一定能够实现，也必将推动政府的社会管理创新。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕休斯.公共管理导论〔Ｍ〕.彭和平，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：268.
　　〔２〕〔４〕试折服务型政府的内涵〔Ｊ〕.兰州学刊，2006，(07)：119，119-121.
　　〔３〕政府论（下篇）〔Ｍ〕.瞿菊农，叶起芳，译.北京：商务印书馆，1964：77.
　　〔５〕马克思.资本论，马克思恩格斯全集（25卷）〔Ｍ〕. 北京：人民出版社，1979： 432.
　　〔６〕多伊奇.国家职能与国家前景〔Ｊ〕.国外政治学，1989，（05）：6.
　　〔７〕贺劲松.总理话转变政府职能：政府要抓好“两个四”〔J〕.人民日报，2004，03（10）：4.
　　〔责任编辑：许长革〕