墨西哥《学前义务教育法》的制定与实施及其对我国的启示

　　[摘　要]从教育权平等的角度出发，为进一步普及学前教育，墨西哥于2002年颁布实施了《学前义务教育法》。为此墨西哥政府大幅度提高了学前教育预算，使之占教育总预算的11％左右，并增设了上万所新幼儿园，增聘了数万名教师。至2007年，墨西哥4至5岁幼儿的毛在园率已达114％，净在园率97％，基本实现了《学前义务教育法》规定的目标。借鉴墨西哥学前教育快速发展政策与经验，我国各级政府应进一步从促进社会公正与和谐、保障儿童平等受教育权的角度出发，提高对普及学前教育重要性的认识，提升学前教育投资主体重心，加大中央与省级财政投入，大幅度提高学前教育预算，以此推进我国学前教育事业快速健康发展。
　　[关键词]学前教育政策；学前义务教育法；毛在园率；净在园率
　　
　　墨西哥学前教育的产生可以追溯到19世纪后期。1880年前后，福禄培尔的教育思想开始传人墨西哥。1904年，时任墨西哥公共教学部部长的谢拉(Justo Sierra)在首都建立了墨西哥最早的两所幼儿园。其后，各类学前教育机构在全国各地先后发展起来。起初，墨西哥学前教育的性质以慈善和社会救助为主要目的，后来慢慢过渡到以儿童的教育和发展为中心。墨西哥的学前教育发展速度在相当长时期里十分缓慢，直到1970年，墨西哥全国在园幼儿一共只有40万左右，约占当时3至5岁幼儿总数的8％。不过，1970年以后，随着政府的重视与投入，墨西哥学前教育的发展速度加快，到2000年，全国3至5岁在园幼儿已达342.4万，是1970年的8.5倍，同时90％的幼儿在公办学前教育机构就读。但是，这离完全普及学前教育还有很大的距离，2000年墨西哥全国3至5岁幼儿的平均在园率为50.1％，其中5岁幼儿的在园率为79.3％，4岁幼儿为54.8％，3岁幼儿只有15.3％。不少家长，尤其是贫困家庭的家长对学前教育缺乏足够的热情，不愿意将自己的孩子送进幼儿园。在这样的背景下，为了迅速和完全地普及学前教育，墨西哥议会开始讨论学前教育义务制的立法问题。
　　
　　一、墨西哥《学前义务教育法》的出台
　　
　　墨西哥《学前义务教育法》的提案是由一位反对党议员于2001年10月提出来的。这位议员从墨西哥宪法赋予所有儿童受教育权的角度论述了帮助儿童做好进入小学的入学准备的重要意义，并强调学前教育能够补偿那些没有能力为孩子提供足够发展支持的家庭的缺失。通过实行学前教育义务制，就可以使这些贫困家庭的孩子也享受到学前教育的好处，从而促进教育平等和人权平等。总之，提案没有使用教育投资类的语言，而主要是从人权平等的角度，从学前教育对儿童心理和社会发展的促进作用的角度来论证学前教育义务制的重要性和必要性。另外，提案也没有说明其政治动机，只是提到它得到了教师工会的大力支持。尽管如此，这一提案还是得到了多数议员的支持，并最终作为《2002年普通教育法》(theGeneralEducation Law 0f2002)的一部分得到批准，其主要内容是：“墨西哥合众国的所有居民都将接受学前教育、小学教育和初中教育。将自己的孩子送进幼儿园、小学和初中上学是所有墨西哥父母义不容辞的责任。”
　　《2002年普通教育法》中涉及学前教育的部分被称为《学前义务教育法》(the Law 0f ObligatorvPre-schooling)。该法明确地为3岁、4岁和5岁的幼儿实现100％入园率规定了如下的时间限度：在2004-2005学年开始时，5岁幼儿的在园率要达到100％；在2005-2006学年开始时，4岁幼儿的在园率要达到100％；在2008-2009学年开始时，3岁幼儿的在园率要达到100％。这一《学前义务教育法》对墨西哥学前教育的影响是巨大和直接的。在这一法令颁布前，墨西哥实行小学和初中9年制义务教育。随着这一法令的颁布与实施，墨西哥政府还有义务为3至5岁幼儿提供学前教育，从而把墨西哥义务教育的年限从9年延长到了12年(3至15岁)，为迅速实现学前教育100％的普及率提供了强制性的法律保证。与此同时，墨西哥的《学前义务教育法》对世界学前教育的影响也是巨大和深远的。根据联合国教科文组织的统计，目前世界上有强制性学前教育法律的国家和地区共有30个。在墨西哥立法之前(2002年)，有强制性学前教育法律的国家和地区有23个，但是这23个国家和地区当中有近20个规定的义务年限只有1年(从5岁或6岁开始)，法定义务年限为3年的只有一两个国家，且灵活性很大。可能正因为如此，经合组织在关于墨西哥学前教育和保育政策的报告中认为，墨西哥是第一个将3岁纳入学前义务教育阶段的国家。同时，墨西哥的学前教育义务制是最为完整的学前义务制之一，为其他国家尤其是发展中国家提供了有益的参照。
　　
　　二、墨西哥学前教育经费情况
　　
　　在办学经费方面，墨西哥早已形成了公费资助公办教育的传统。1917年墨西哥宪法第三条(At-ticle.3)就规定：“由政府提供的一切教育都是免费的。”因此，在《学前义务教育法》颁布和实施之前，墨西哥的公办学前教育机构已经是免费的了。2002年11月，国会对宪法第三条和第三十一条进行修改，确认了3至5岁学前教育的义务制，从而进一步强化了这一制度的法律地位，也强化了政府提供此阶段教育经费的法律责任。
　　就具体的税收和拨款机制来说，墨西哥也形成了自己的模式。墨西哥中央政府控制着全国各地的主要税收，然后再按照法定的拨款方式向各州分配。在各州每年的财政收入中，近90％来自联邦政府的拨款。上个世纪80年代，联邦政府的拨款主要以从各州征得的税收额为权重，因而富裕的州人均从联邦财政得到的拨款额远远高于贫穷的州。从1990年起，联邦政府采用新的拨款方式，以各州的人口数量和征得的税额两个指标为权重，各占50％，从而在相当程度上缩小了联邦政府给各州的人均财政拨款额的差距。不过，最富裕的几个州享受到的人均联邦财政拨款仍然两倍于最贫穷的几个州。1992年，墨西哥实行权力下放的制度改革，开始由各州负责本州基础教育的行政管理和经费供给，但在经费来源上，各州的教育经费仍然主要来自联邦政府的教育拨款。以2003年为例，该年墨西哥各级政府用于教育的总开支是342亿美元，其中278亿来自联邦财政，占81.6％；62亿来自州财政，占18.1％；来自地方政府的经费只有1亿美元，仅占0.3％。
　　就经费的数量来说，墨西哥政府对学前教育的资助额是十分巨大的。如图1所示，墨西哥教育经费占政府总开支的比例很高，达20％多，几乎是经合组织成员国的两倍。最近20多年来，墨西哥实行新自由主义经济模式，政府对经济的干预不多，政府的总开支较低，但教育开支不低，故后者和前者的相对比就高了。如果用GDP(国内生产总值)作为测算标准，多年来墨西哥教育总开支约占GDP的5％，也稍高于经合组织成员国的平均比。学前教育的总开支约占GDP的0.5％，其中80％以上来自政府拨款，其余部分由其他渠道筹措。
　　
　　观察表1中的数据，我们可以看出，为了实施《学前义务教育法》，墨西哥政府大幅度地增加了学前教育的拨款额，尤其是在2004年和2005年，学前教育开支占GDP(国内生产总值)的比重上升到了0.7％，学前教育开支占教育总开支的比重上升到了近11％。另一方面，公费的比例仍然占学前教育总开支的80％以上。目前，墨西哥上私立学前教育机构的幼儿人数只占在园幼儿总数的10％左右，由于私立学前教育机构条件更好，因此是收费的。据此估算，私立学前教育机构的总开支约占全国学前教育总开支的15％，上公立学前教育机构的孩子的家长大约一共仅承担了其子女整个学前教育开支的5％。可见墨西哥政府确实保证了公办学前教育机构的免费性质，一般情况下，家长只需要支付孩子的书本费、文具费、校服费和交通费。
　　
　　另外，就生均经费来说，墨西哥学前阶段的生均经费和小学阶段差不多。例如，在2004年，墨西哥学前阶段的生均花费是1794美元，其中公费占80.5％；小学阶段的生均花费是1694美元，其中公费占83.4％。据此计算，该年政府用于学前阶段的生均经费是1444美元，小学阶段1413美元，足见墨西哥政府对学前教育阶段的重视与投入是十分有力的。
　　
　　三、墨西哥学前教育义务化对其学前教育普及率和质量的影响
　　
　　如前文所述，墨西哥《学前义务教育法》的主要目标是实现学前教育的完全普及，以此来促进儿童早期教育机会的平等和人权的平等。那么，这一目标的实现程度如何呢?请看表2中的数字。
　　
　　由于4至5岁是墨西哥首先实施学前义务教育的年龄段，也是笔者目前可得到有效数据的年龄段，故着重考察这个年龄段的情况。从表2中的统计数据来看，1999年至2002年，墨西哥4至5岁幼儿的毛在园率和净在园率都没有什么变化，分别在76％和67％上下。《学前义务教育法》颁布和实施后，4至5岁幼儿的毛在园率从2002年的76％猛增到2007年的114％，5年内上升幅度高达38％；净在园率则从2002年的67％上升到2007年的97％，5年内上升了30％。由此看来，墨西哥《学前义务教育法》的实施是严肃认真的，该法确实有效地提高了学前教育的普及率，墨西哥实现三年学前教育的完全普及已经指日可待。
　　那么，墨西哥《学前义务教育法》颁布以来学前教育普及率的迅速提高是否造成了教育质量的大幅度下滑呢?回答是否定的。以幼儿园的班级人数为例，2000年全国幼儿园的班级平均人数是18.3.2005年是19.6，只是略有上升，变化幅度不大。原因是为了应对入园幼儿人数的增加，仅在2003年至2005年期间，墨西哥政府就新建了9233所公办幼儿园，新聘任了28760名新教师。另一方面，《学前义务教育法》也提高了幼儿园教师的学历要求。《学前义务教育法》颁布前，只有一部分幼儿教师具有学士学位，《学前义务教育法》则明确规定所有的新教师都必须具有学士学位。
　　同时，为了保证并进一步提高学前教育的质量，墨西哥还发起了全国学前教育课程改革。此次课程改革从2001年开始酝酿，经过反复调查研究和征求意见，教育部于2004年正式颁发了《学前教育课程》(Program ofPreschod Education)，并于2005-2006学年在全国各类幼儿园实施。此次课程改革的基本出发点就是要为每一位幼儿提供高质量的学前教育，以充分发挥学前教育所具有的促进人权平等、促进社会平等和促进儿童发展的工具价值。当然，教育质量不高和质量差异大是墨西哥基础教育的老大难问题，教育质量的平等也比入学机会的平等更加难以实现，因而远不是一场课程改革就能解决的问题，还有待于墨西哥政府和人民长期的、坚持不懈的努力。
　　
　　四、对我国发展学前教育的启示
　　
　　当前，我国学前教育正受到党、政府和人民群众的高度重视。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》(下文简称《规划纲要》)已明确把“基本普及学前教育”确定为我国教育改革未来十年的发展目标，并突出了“明确政府职责”和“重点发展农村学前教育”等关键。《规划纲要》的制订和实施必将有力地推动我国学前教育事业的改革和发展。然而根据墨西哥的经验，我国学前教育改革和发展还应在以下方面继续努力：
　　
　　(一)进一步从促进社会公正与和谐、保障儿童平等受教育权的角度认识普及学前教育的必要性和紧迫性
　　《规划纲要》在第一章中就明确提出“把促进公平作为国家基本教育政策，教育公平是社会公平的重要基础。”从根本上说，促进社会公正也是墨西哥发起学前教育义务制改革的最主要的动因。众所周知，在大多数拉美国家，社会分配是很不公平的，墨西哥便是其中之一。从上世纪40年代起，墨西哥政局一直稳定，经济持续发展，墨西哥已经从一个十分落后的国家转变为初步实现了工业化的发展中国家，在国际上被称之为“墨西哥奇迹”。但是，墨西哥贫富差距很大，近年来基尼系数为0.497，贫困人口的比例非常高。根据联合国拉美经委会2002年的报告，墨西哥贫困人口的比例在1998年为38％；根据世界银行1999年的报告，墨西哥贫困人口的比例更是高达40％。正是在这样的背景下，在2000年大选中获胜的福克斯总统刚上台不久，就比前任总统提出了更大规模的扶贫和促进社会公正的计划，为贫困人口提供教育是这项计划的主要内容。也正是这一施政指导思想促使议会在2002年通过了《学前义务教育法》，以保证大批贫困家庭的孩子享有接受学前教育的权利。实际上，针对拉美地区贫富分化严重的问题，许多拉美国家都已把教育视为促进社会公正的工具，如在世界上已有义务学前教育法规的31个国家和地区中，拉丁美洲国家就占了10个。
　　和墨西哥相比，我国的社会分配要公平得多，但近年来，我国也出现了比较严重的贫富分化。根据2007年国家统计局的城乡住户调查，当年20％高收入与20％低收入的城乡居民的平均收入差距为6.5倍，而1978年仅为2，7倍。根据中国社会科学院的一项调查，目前我国的基尼系数也已达到了0.5的水平，也就是说，已经和墨西哥相同，不仅超过了0.4的警戒线，而且超过了美、法、日、英、德、韩等国0.3-0.4的水平。因此，从促进社会公正与和谐、保障贫困家庭儿童的受教育权的根本大义出发，我国应当借鉴墨西哥的经验，为所有学前儿童提供义务学前教育或基本免费的学前教育。毫无疑问，学前教育义务化或基本免费化的真正受益者主要是贫困家庭的孩子，而给这些孩子一个公平的起点对促进社会公正、社会和谐与稳定都具有不可估量的作用。
　　
　　(二)加快普及学前教育的步伐，大幅度提高政府的学前教育预算
　　新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国的学前教育已经取得了很大的成就。到目前为止，不少地方尤其是沿海经济发达地区已经基本普及了学前教育，如浙江省学前三年入园率已达到92％，上海市三年入园率已达到95％以上。但是，全国的平均水平仍然较低，2006年我国学前阶段幼儿的毛入园率只有42.5％。鉴于此，《规划纲要》提出了如下的发展目标：2015年，我国学前三年毛入园率要达到60％；2020年，学前三年毛入园率要达到70％。应当说，对于一个具有13亿人口的发展中国家来说，《规划纲要》提出的目标是十分宏伟的。不过，如前文所述，墨西哥在学前三年入园率50％的基础上，用了十年时间就基本上实现了学前三年教育的完全普及，而墨西哥也是拥有1亿多人口的人口大国，作为一个发展中国家，其实际的经济实力和我国相差不大。因此，笔者认为，我国应当进一步加快普及学前教育的步伐，至2015年，我国学前三年入园率达到80％；至2020年，学前三年毛入园率达到95％，是具有现实可行性的，其中关键是要在全国建设免费或基本免费的以公办为主的办园体制，这就要大幅度地增加政府投入。和墨西哥相比，我国财政性教育经费占GDP的比重偏低，1988年为2.92％，11997年为2.49％，t3u2007年也只有2.8％，大幅度地低于墨西哥5％左右的水平。近年来我国学前阶段的预算更是仅占全国各级教育总预算的1.2％到1.3％，所占份额大约只有墨西哥学前预算所占份额的1/9。值得一提的是，《规划纲要》再次明确规定2012年后财政性教育经费占GDP的比重要达到4％，这是非常鼓舞人心的承诺。对于学前教育的发展来说，如果能大幅度地提高学前教育预算在教育总预算中的份额，如至少提高到8％左右，将对我国学前教育的快速发展与普及产生不可估量的积极影响。
　　
　　(三)提升基础教育包括学前教育投资主体的重心
　　如前文所述，从上世纪90年代起，在国际潮流影响下，墨西哥也实行了权力下放的制度改革，开始由各州统筹本州的基础教育经费。但是，各州80％以上的教育经费仍然来自联邦政府的教育拨款。这不仅源于墨西哥基尼系数高达0.5，而且源于其地区之间也存在很大的差异。因此，由中央政府来承担大部分基础教育经费可以在相当程度上缩小各地区教育资源的差异，从而促进教育机会平等和社会公正。
　　和墨西哥相比，目前我国各地区之间在经济发展方面的差异也十分醒目。以2008年为例，东部5省市(北京、天津、上海、江苏、浙江)的人均产值已经达到了4万至7万多元，而中西部5省(安徽、江西、贵州、云南、甘肃)都在1万5千元以下，前者的平均值(未加权)是后者的4.4倍.最高的上海是最低的贵州的8.3倍(见表3)。但是，和墨西哥不同的是，目前我国由县级财政承担基础教育经费的主要份额，中央财政承担的份额很小。如2008年中央财政只承担了全国各级各类教育财政性经费的7.4％，这样的比例显然不能有效地平衡地方财政在支付基础教育经费方面的能力差异。学前教育因为不属于义务教育，所受影响尤其严重。如表3所示，2008年北京、天津、上海三大都市的学前适龄儿童平均享受到1400元以上的财政拨款，而安徽、江西和贵州三省学前适龄儿童享受到的财政拨款还不到80元，前三市的平均值(未加权)是后三省的55倍，上海市更是江西省的150倍。由此，笔者认为，我国应借鉴墨西哥的经验，让中央财政承担起学前教育经费均衡器的责能，如可以让中央财政承担起学前教育经费的50％，省财政承担20％，县财政10％，家长20％。这能在一定程度上有效地缩小我国学前教育发展的巨大地区差异，使得社会正义和教育公平得到进一步的保证，从而促进整个社会的稳定与和谐。
　　
　　
　　 [1][6]Andrade de Herr