发展学前教育是各级政府义不容辞的责任

　　[摘　要]虽然《教育法》等法律文件早已明确规定发展学前教育是政府的责任，然而，在学前教育发展改革与探索过程中，受多方因素的影响，政府责任落实不力、不到位的现象十分突出。政府管理机构和人员设置不健全、政府举办的公办园发展不足甚至减少、政府长期投入不足等已经成为制约学前教育事业发展的重要阻碍。在此背景下，新颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》再次明确提出政府对学前教育事业发展的主要责任由此具有重要的现实意义。具体来说，政府发展学前教育的责任主要包括规划学前教育发展、制定和落实财政投入计划、举办幼儿园、建设教师队伍、监督管理等方面。政府责任的明确与落实是加快我国学前教育普及与质量提高的关键，应引起各级政府的高度重视。
　　[关键词]学前教育发展；政府责任；普惠性学前教育资源；监管机制
　　
　　学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是基础教育的奠基阶段，是一项惠及亿万儿童的公益事业。明确和落实政府责任是学前教育事业健康发展的重要保证。针对近年来各级政府对发展学前教育的职责认识不够明确、落实不力的现状，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《规划纲要》)提出“明确政府职责”，这是改革当前学前教育的管理体制，解决学前教育事业发展中的突出问题，加快学前教育普及和提高学前教育质量，促进学前教育事业健康发展的关键所在。
　　
　　一、明确政府发展学前教育责任的提出背景
　　
　　发展学前教育是政府的责任，20世纪70、80年代，学前教育事业受到政府的高度重视，国务院设立了托幼工作领导小组，各省市也设立了相应机构来领导学前教育事业的发展。上个世纪80年代末、90年代初以来，随着经济体制改革和学前教育的社会化探索，政府在探索学前教育改革道路的过程中出现了不同程度的责任不明确、落实不到位的情况。《规划纲要》再次明确提出政府负有发展学前教育的职责，由此具有重要的现实意义。
　　
　　(一)法律规定发展学前教育是政府的责任
　　《中华人民共和国教育法》明确规定了国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。2003年国办发13号文件哽是详细规定了从国家到省级、地(市)级、县级等各级人民政府、城市街道办事处和乡(镇)人民政府在规划、管理、经费投入、举办幼儿园等方面对发展学前教育应担负的职责；明确了教育部门是幼儿教育的主管部门，负责学前教育事业发展和质量提高的双重任务；明确了卫生部门、财政部门、建设部门、民政部门、劳动保障部门、编制部门以及妇儿工委和妇联在学前教育事业发展中应该承担的责任。13号文件要求“进一步完善幼儿教育管理体制和机制，切实履行政府职责”，“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”。可见，发展学前教育是国家法律法规规定的政府义不容辞的责任。本次《规划纲要》的出台再次明确了政府在学前教育事业发展中的责任，表明国家比以往更加重视学前教育。
　　
　　(二)目前各级政府对学前教育的责任落实不力
　　尽管相关法规、文件都明确规定了政府对发展学前教育的责任，然而，在学前教育改革与探索中仍有政府责任落实不力、不到位的现象出现。一些地区政府对学前教育缺乏高位、有效的规划，财政投入过低，教师身份、编制和待遇问题长期得不到解决。还有一些地区政府甚至简单地将幼儿园推向市场，减少或停止投入，导致普惠性的，尤其是具有较高质量的普惠性学前教育资源越来越少，“入园难”和“入园贵”矛盾日益凸显。Ⅲ从全国总体情况看，政府对学前教育的责任落实不力突出表现在以下几个方面：
　　首先是政府管理机构和人员设置不健全。随着“地方负责、分级管理”的工作思路和方针的确立，学前教育管理的重心下移，地方政府尤其是区县政府对学前教育事业发展负有越来越多的责任。然而，学前教育的管理部门和人员不健全的情况越来越突出，2008年的抽样调查显示，有一半以上的教育部门没有专设学前教育管理机构，有1/4的教育部门既没有专设机构也没有专职人员，一些地区的学前教育处于无人管理的“真空状态”。政府的责任难以落实，严重地影响了学前教育事业的健康发展。
　　其次是政府举办的公办园发展不足。国际国内的成功经验和历史教训表明：通过举办一定数量的公办幼儿园来引导学前教育的发展，是落实政府责任、保证学前教育公益性的重要措施。然而，20世纪90年代以来，随着企事业单位的改革，多数企事业单位举办的幼儿园通过关、停、并、转的形式从原有单位中被剥离出来，幼儿园办园体制开始了社会化探索的过程，集体办幼儿园的数量也迅速减少，民办幼儿园尤其是公民个人办幼儿园则迅速增加(详见图1)，政府对学前教育所承担的责任逐渐仅限于对大约占幼儿园总数1/3的教育部门办园的投入与管理。近年来，公办幼儿园以大约3％的速度在减少，而民办幼儿园则迅速发展，目前民办园的园所数量已经占到幼儿园总数的2/3。虽然民办幼儿园在推进学前教育的普及和提供多样化选择方面发挥了重要作用，但这些民办幼儿园由于审批注册部门多，且审批注册部门多为非教育部门，遵循着“谁审批、谁管理、谁负责”的原则，致使许多民办幼儿园实际上处于“有人批、无人管”的无政府状态，受市场经济影响恶性竞争激烈，过度追求经济利益，违背了举办幼儿园不以营利为目的的基本原则。可见，政府必须承担起举办普惠性公办幼儿园的责任，并加强对民办幼儿园的监管责任，保持学前教育的公益性。
　　三是政府财政投入不足。长期以来，政府投入不足一直是制约学前教育事业发展的突出问题。学.前教育总投入占全国教育总投入的比例在近10年间一直维持在124％～1.44％之间。财政性学前教育经费在全国教育经费总投入中所占的比例，和其他学段相比，也是最少的。学前教育作为教育系统的一部分，四级学制中的第一级，从政府和社会获得的教育资源最少，即政府和社会对学前教育的经费投入水平最低，学前教育的经济基础最薄弱也就可想而知(详见表1和图2)。
　　
　　从国际比较来看，我国学前教育财政投入占教育预算的比例也落后于世界上大多数国家。2004年我国学前教育财政投入占教育预算的比例为1.2％，仅为匈牙利的8.16％。此外，我国生均学前教育经费也处于极低水平，如2003年我国生均学前教育经费仅相当于国际经和组织统计的各国平均水平的5.3％，欧洲19个国家平均水平的5.2％。此外，由于政府财政投入不足，幼儿教师身份、地位和编制问题一直没有得到有效解决，致使幼儿教师队伍素质低、稳定性差。总之，现阶段我国学前教育的发展在各阶段教育中最为薄弱，已经成为我国教育体系中的“凹陷”和“短板”。《规划纲要》再次明确政府发展学前教育的责任由此具有重要的现实意义。
　　
　　二、政府发展学前教育的主要责任
　　
　　《规划纲要》提出政府发展学前教育的主要责任包括规划学前教育事业发展、制定财政投入计划、举办幼儿园、建设教师队伍、监督管理等方面。
　　
　　(一)制定适应各地实际的事业发展规划
　　为实现到2020年基本普及学前教育的目标，各级政府必须建立普及学前教育工作推进机制，明确普及目标和进程，从而使目标能够得以实现。为此，《规划纲要》明确提出：政府要“把学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划”，纳入公共服务体系，从而使城镇和乡村的幼儿教育机构有合理的布局和覆盖面，能够满足城乡适龄儿童对学前教育的基本需求。
　　
　　(二)加大财政投入，扩大普惠性资源
　　政府对学前教育的投入是政府重视学前教育并承担发展学前教育责任的具体体现，也是确保学前教育公益性的基本前提。《规划纲要》明确提出的政府对学前教育投入的责任主要包括以下几个方面：
　　一是建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。科学合理的办园体制的建立必须由政府主导，以体现学前教育的公益性和普惠性。政府应通过大力发展公办幼儿园，支持企事业单位和集体办园，积极扶持提供普惠性服务的民办幼儿园等具体措施，增加价格合理、有质量保证的幼儿园的数量，以满足最广大民众尤其是中低收入家庭对学前教育的需求。以上海为例，上海市政府高度重视学前教育并保证对学前教育的财政经费投入。当前，上海市政府举办的教育部门办园占全市幼儿园的60％以上，加上其他部门办园，公办园可说占到了70％以上，即70％的幼儿都可以进入公办幼儿园，“入园难、入园贵”的问题由此基本解决了。
　　二是建立体现政府公共服务责任的学前教育投入体制和成本合理分担机制。学前教育的发展在很大程度上取决于政府的投入。《规划纲要》明确提出“非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。”因此，各地应根据自己的实际情况，努力建立以政府投入为主的、多渠道筹资的学前教育投入机制。只有政府不断增加成本分担的份额，才能逐步减轻家长对学前教育的负担。
　　三是加大财政投入，通过新建、改建、扩建幼儿园，办好小区配套幼儿园，利用中小学布局调整的富余资源办园等途径，扩大城市和农村的公办学前教育资源，保障城乡中低收入家庭幼儿入园。同时，还应扶持企事业单位、街道、乡村集体办园，提高政府公共服务能力。
　　四是政府要设立专项经费，切实保障弱势群体幼儿入园。《规划纲要》提出：“各地根据学前教育普及程度和发展情况，逐步对农村经济困难家庭和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助。”根据《规划纲要》的这一政策要求，国家拟通过中央财政支持的“推进农村学前教育”项目，加快发展农村学前教育，以使广大农村尤其是中西部贫困地区适龄学前儿童能够普遍接受学前教育。
　　
　　
　　(三)加强教师队伍建设
　　幼儿教师队伍是长期以来制约学前教育事业发展的突出问题之一。长期以来，尽管《教师法》第四十条规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”，然而在现实中，很多地方政府部门在制定教师编制和相关待遇时，仅限定在“中小学教师”，并未将幼儿教师列入其中，造成幼儿教师缺编、无编的严重现实问题。
　　各级政府应承担起加强幼儿教师队伍建设的责任，根据《规划纲要》的要求，严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇(第三章)；制定幼儿园教师配备标准(第十七章)；对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训(第二十一章)。这就意味着各级政府要承担起提高幼儿教师地位和待遇、制定幼儿教师配备和编制标准、对幼儿园园长和教师进行培训的具体责任，并以此为基础保证幼儿教师队伍的整体稳定和专业素质的不断提高。
　　政府要依法落实我国幼儿教师应有的教师地位和待遇，使之享有和中小学教师同等的法律身份、地位和待遇，以增强幼儿教师职业的吸引力和队伍的稳定性；同时要高度重视和加强对幼儿教师的培养培训力度，建立健全幼儿教师的在职培训制度和职称晋升制度，切实保障幼儿教师的培训权利。
　　
　　(四)建立科学的学前教育机构监管机制
　　建立科学的学前教育机构监管机制，保障学前教育事业的健康发展和质量的不断提高，是政府尤其是教育部门的重要责任。
　　首先是制定办园标准，把好入口关。《规划纲要》明确提出政府要制定办园标准，建立幼儿园准入制度。因此，各地在提高幼儿入园率的同时，一定要确保新增幼儿园符合基本办园条件，特别是接收乡村留守和经济困难家庭幼儿、城镇低保家庭幼儿的普惠性公办幼儿园必须保证基本办园条件和保教质量，使幼儿园教育真正能够弥补幼儿家庭环境的不利影响，为幼儿的终身发展奠定良好的基础。
　　其次是规范学前教育收费，科学核定成本。《规划纲要》明确提出“完善幼儿园收费管理办法”。各级政府应根据当地经济发展水平，科学地核定幼儿园办园成本，制定合理的幼儿园收费标准，并建立相应的监督机制。
　　
　　三是健全学前教育质量评估和监管体系，提高各类型幼儿园的保教质量。《规划纲要》明确提出“加强学前教育管理，规范办园行为”，要求“教育行政部门加强对学前教育的宏观指导和管理，相关部门履行各自职责，充分调动各方面力量发展学前教育。”可见，以教育部门为主，协同有关部门建立起常规性的、全覆盖的督导评估制度，将民办幼儿园也纳入到教育督导评估体系中，保证公办幼儿园和民办幼儿园质量的不断提高，杜绝违背幼儿身心特点和发展规律的教育内容与形式进入幼儿园，是发展学前教育、确保幼儿身心健康发展的必然要求。
　　此外，政府责任的明确和落实还要有相应的机构设置和人员配备保障，有条件的地方政府应以教育部门为主设置学前教育管理机构和专职管理人员，暂时不具备设置专门机构条件的地方政府也必须配备专职或兼职学前教育管理人员，以保证政府监督、管理职责的到位与落实。
　　
　　注　释：
　　国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知.国办发[2003]13