浅谈执法的伦理维度

　　当前，执法中有很多不和谐的“音符”，如滥用自由裁量权、处罚不公、不遵守法定程序和越权执法、执法人员态度粗暴等问题，这些问题大多都与执法的道德缺失有关，也就是在执法过程中缺失或限制了伦理作用。为了使执法既合法又道德，我们应该加强执法伦理研究。实践证明，没有伦理制约或者道德约束的执法行为所造成的危害绝不亚于违法所导致的后果，“依法治国。全面建设小康社会”已成为我国当前的重要任务，其中蕴含着构建和谐社会的理念，和谐社会对执法提出了新的要求。有鉴于此，本文结合公共管理伦理学、法律伦理学和法理学、行政法学的有关理论知识，试图构建一个执法伦理的基本框架，以规范执法行为，加强执法监督，实现对执法权的道德约束，解决执法的道德缺失问题，从而提高执法者素质。促进社会公平正义。
　　
　　一、执法伦理框架的建构
　　
　　(一)执法的伦理价值取向
　　伦理的价值取向是至善。“伦理作为人类的自我发展在个人欲望的满足与社会秩序的和谐之间的一种平衡机制，既是人类自我实现的方式，也是社会矛盾的调解方式和调节社会关系的手段。”伦理的价值取向体现在执法上就是追求执法目的和执法手段的正当性。
　　
　　(二)执法伦理的基本理念和道德原则
　　1.执法伦理的基本理念。依据执法的伦理本性及其伦理定位，我们可以确定公正、人权、服务是现代执法伦理的三个基本理念，
　　2.执法伦理的道德原则。执法伦理的道德原则是执法主体在其执法活动中所形成并且应该遵守的主要道德规范，它具体包括人道主义原则、公平原则和诚信原则。
　　(1)人道主义原则。“人道主义是人们在社会生活中处理人与人之间关系时所表现出来的一种伦理原则和道德规范。”执法行为必须体现人道主义，这是执法伦理的基本道德要求。执法的人道主义原则集中体现在执法者对当事人的尊重和关怀上。
　　尊重当事人的道德原则体现在执法的方式上，就是要排除一切非法的、有损人格尊严的执法措施。执法人员服务的直接对象是所有公民。因此，执法人员的伦理自觉就体现为始终保持对人特别是对当事人的关怀，特别是面对农民、下岗职工、失业人员、残障人士等低收入群体。如何才能更好地体现执法的人文关怀。关怀当事人。既是执法机关在其执法过程中必须遵循的道德原则，也是裁定其执法行为是否具有道德合法性的重要标准。执法机关也应当使之最小化，即以最小的损失达到使当事人履行义务之目的，这也是衡量执法行为“质量”的伦理标准。根据这一标准，只有既达目的、损失又最小的执法行为，才是伦理“质量”最优的执法行为。
　　(2)公平原则。“公平或平等原则是指同等情况同等对待，不同情况不同对待。公平原则并不是指对每一个人、每一个事物都采取同一种处理办法，它只要求在条件相同的情况下给予相同的处理。”在执法中，首先不能因为当事人的不同而给予不同的待遇。其次，在强制措施中，公平的道德原则对于公平的实现同样有意义。由于履行义务往往和当事人的私人利益发生冲突，不公平的结果必然对不履行法定义务的人有利，类似行为就会被效仿并蔓延，社会秩序将陷入混乱，个别当事人的不法行为不被制止，不仅公平受到损失，社会公益和公序也会受到损失。
　　(3)诚信原则。诚信是一种道德和伦理观念。也是构建理想执法环境的基石。诚信作为执法主体的一种道德品质，表现为主体通过长期行为而建立起来的良好信誉。诚信原则要求执法行为的实施应以信任和诚实为基础，也就是说，执法机关“不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好”。(詹姆斯·福里斯特尔)诚信原则体现在执法上主要表现在以下两个方面：
　　一是切实履行告知义务。诚信。意味着坦诚相告，不隐瞒事实真相。体现在执法上，就是执法主体不得以自己所拥有的信息，使执法相对人陷于错误。二是切实履行保密义务。告知并不等于公开，坦诚也并不意味着可以将所有的信息向任何公众公布。
　　
　　(三)执法伦理冲突及化解
　　所谓伦理冲突，是指公共行为主体在进行公共行为伦理选择时，面临着尖锐矛盾状态，公共行为主体必须在相互冲突的利益关系与伦理价值之间，作出某种抉择，选择其中的一个公共伦理价值，并通过这种方式解决面临的矛盾而实现公共价值目标。_5J执法人员在执法过程中常常面临多种伦理冲突，这些伦理冲突的产生与执法人员在社会生活中扮演多种伦理角色密切相关。当前，执法的伦理冲突主要表现为以下两种冲突：
　　一是服从上级与尊重宪法的冲突。在执法实践中，执法人员往往会面临服从上级与违背个体伦理责任的冲突。经常会发现上级领导或地方政府制定的违背公共利益或违反法律规定的规范性文件时，执法人员往往陷入“伦理困境”。如果执行上级或领导的决定，就会违背公共利益或违反法律：如果严格执法，就要承受“不服从”上级和地方领导的“风险”。要走出上述伦理困境，我们认为关键在于执法人员必须超越传统的组织原则，尤其是服从与忠诚的界限。选择更高、更具权威性的准则，即最高的法律——作为良法的宪法。”尊重宪法意味着尊重公众的意志，而不是领导的意志。当上级和领导的意志与行为严重违背宪法所保证的公民权利和公共利益时，执法人员就有理由怀疑他们的权威，如果在权力结构系统内部无法找到既定的标准否定上级领导的权威，那么就必须借助宪法的力量，确保执法的正当性。所以，在执法实践中，执法人员必须始终坚持以公共利益为标准。站在公正的立场上，代表公众的利益与要求，作出正确的伦理行为选择。
　　二是执法中的情与法冲突。在执法实践中，执法人员经常会遇到有人说情的情况。在执法活动中，人情是一个无法回避的客观实在。要化解执法的情与法冲突，其关键在于执法人员正确的自我价值选择。所谓执法人员的自我价值选择，就是指在执法活动中排除人情、人际关系的干扰，发挥崇高的道德感情的影响所引起的情感互动。也就是在执法中，既要查明事实依法处理，又要参酌违法行为的实际情况，以情动人，从而实现人理、国法、人情互为圆融。当然，这里的人情并不是说执法人员可以据此大下其手，以快己私。而是指执法人员在执法过程中要注意当事人的实际情况，出于一种崇高的伦理道德情感“以心治心”，采用良心原则，灵活处理，从而达到情理统一中的执法公正。
　　
　　二、执法权力运用的伦理审视
　　
　　(一)用权为公和处罚正义
　　坚持“用权为公”的伦理向度，只是实现执法公正的重要前提。要确保处罚公正、合理，还必须从实体和程序两方面着力，实现处罚的实质正义和程序正义。
　　实现执法的实质正义，实质上就是要使违法者失去其应所失，使违法行为受害者得到其应所得。为此，处罚机关和处罚人员在实施处罚的裁量操作上应有如下伦理考量：一是罚其必罚。执法机关和执法人员在裁量决定时必须把主体的主观过错和客观违法综合起来考虑。二是平等对待。国家机关和执法人员在实施处罚时必须坚持规则面前人人平等的原则。不能因人而异、因人而罚。这是公正合理原则在对待处罚对象方面的要求，也是无歧视规则在执法中的体现。三是罚当其过。即处罚的轻重与违法行为所造成的损害程度相对应：处罚的类型与违法行为的类型相对应，即该给什么样的处罚就给什么样的处罚。四是合乎人道。实施处罚涉及到被处罚者的人格尊严和生存权问题。因为违法而面临处罚的行政相对人，可能会表现出严重的人格弱点，但国家机关和执法人员不能因为其人格弱点而损害其人格尊严。
　　处罚正义的另一形态是程序正义。程序正义包括程序设置的正义和程序执行的正义。这里涉及的主要是程序执行的过程正义。设置处罚程序的目的是为了防止处罚实施者的主观随意性。因此，按照一定程序办事，是过程正义的基本要求。因此。执法机关和执法人员在调查取证和做出处罚决定的过程中，必须尊重相对人陈述和申辩的权利，给他们充分表达意愿和意见的机会，对他们提出的正当要求予以积极回应，不能以任何借口侵犯他们的合法权益。这是保证执法公正合理的必然要求。
　　
　　(二)强制措施的合目的与选择适当
　　强制措施必须基于正义的执法目的并与执法目的保持内在的一致性。这就是强制措施执行的合目的性要求。
　　要使强制措施符合目的性要求。执法机关及其执法人员在强制措施执行中首先应当克服以下行为倾向：出于私人利益的考虑而动用或不启动强制措施，或是因私人动机而减轻或加强强制措施的强度：出于打击报复等恶意而对特定相对人使用强制措施或是加重强制的力度：出于习惯性和歧视性偏见而对特定人使用或加强使用强制措施：出于片面的效率考虑而对相对人轻率地使用强制措施，
　　强制措施作为迫使相对人履行义务的执法活动，涉及相对人的权益，其执行是否适当，不只是会对相对人造成过度伤害，而且还会由此引发诸多社会问题。因此，基于实现正义目的的强制措施还必须有基于权利原则和人道原则的伦理考虑，即考虑强制力度的适当性和强制措施的选择适当性。
　　强制力度的适当性问题。处理这一问题的适当性标准是：首先，不侵害相对人的合法利益。损害最小化。国家机关对相对人采取强制措施，难免会造成一定损害，尽管这种损害是“合法性”范围之内的损害，执法机关也应当使之最小化，只有既达目的，损害又最小的强制行为，才是伦理“质量”最优的强制行为。其次，避免对弱势群体造成非人道后果。在一般正义的范畴内，弱势群体没有不履行应尽义务或减轻应尽义务的“特权”，但在实现个别正义的司法活动和行政执法活动中，适当考虑弱势群体承担义务的能力及其保持最低生活水准的要求，却是作为“公平”的正义的一项要求。这也是罗尔斯在其《作为公平的正义》中所倡导的“它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益。”
　　强制措施选择适当的问题，实质是强制力度适当的实际操作问题，衡量力度适当的伦理标准也适用于强制措施的选择使用。在可达目的前提下，是否选择实施强制措施，一定要慎重。
　　
　　(三)自由裁量权滥用的道德约束
　　自由裁量权是国家机关在法律授权的范围内，通过自由判断、自主选择而以适当和公正的方式作出一定具体行为的权力。自由裁量权的“自由”之特性使得它很容易被执法者滥用。自由裁量权的滥用，突破了它被授权的范围，违背了法律的目的，侵犯了公民的权益，损害了公共利益，破坏了国家机关的形象。自由裁量权一旦漫无节制，必然造成专制和腐败。因此，必须采取有效的措施对其948a95f954565ee6a5f47f1d15cdfd0f822b1f3218bbffb97d1acd6511ee46c9进行严密的控制。法律控制、制度控制无疑是重要的，但是法律、制度控制都是对自由裁量权的外部控制，如果没有执法人员的内部控制或道德自律的话，难以保证自由裁量权的正当使用。加强执法人员的公共伦理和执法伦理建设，提高执法人员的道德素质，以德治国，是保证自由裁量权正当使用的根本途径。
　　其一，通过道德教育，使执法人员树立良好的权力道德意识，为自由裁量权的正当使用提供思想条件，要使执法主体在行使自由裁量权时排除偏私、狄隘、利己等不正确的思想意识，牢固树立执法为公、执法为民、全心全意为人民服务的权力道德意识，就必须加强对执法人员的道德教育，培养其良好的权力道德观。
　　其二，通过道德标准的确立，培养执法人员良好的行为选择方式，为自由裁量权的正当行使提供行为标准。现实中的自由裁量的行为，在很大程度上取决于行为者个人的主观判断和自我裁量。自由裁量行为的正当与否，往往与权力运行者个人的能力、学识和道德密切相关，而这些个人因素中，道德又是第一位的，道德对人的行为善、恶、美、丑、是、非进行判断，作用于人的心灵，影响人们对行为的选择。因此，通过对自由裁量权行为特定的职业道德规范的构建，确立诸如正当、公正、公平的行为标准，并使执法者自觉遵守，有助于克服不正当的自由裁量行为。
　　其三，通过道德评价，增强执法人员正当行使自由裁量权的道德责任感。执法主体必须对自裁量的行为负政治责任、法律责任和道德责任。以往我们仅强调自由裁量行为的政治责任和法律责任，很少提及道德责任。道德责任执法者应该承担的具有道德谴责与良心自省意义的不利性后果与过错追究。道德责任是通过道德评价、道德谴责而追究到行为人的。对执法人员的执法考核，应增加道德指标，在社会评价中应设计道德评价项目，形成社会舆论压力。强化道德责任感是强化执法人员行使自由裁量权的政治责任感、法律责任感的基