试论当前社区矫正法律监督工作中存在的问题及对策

　　社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势。
　　
　　一、目前社区矫正法律监督存在的问题
　　
　　第一，检察监督缺乏明确的、具体的、系统的法律保障。由于我国没有统一的刑事执行法，致使有关刑罚执行监督的法律规定缺乏系统性，检察机关开展社区矫正监督的法律依据在体系上显得凌乱和松散，为其履行监督权带来麻烦。有关刑罚执行监督的法律规定又过于原则，缺乏严密性和可操作性。例如，《刑事诉讼法》第224条和监狱法第6条均规定人民检察院对执行机关执行刑罚的活动实行监督，但是对执行机关的哪些行为属于执行刑罚的活动、人民检察院应如何开展监督等都未作规定和明确。如实践中各矫正机构制定的罪犯记分考核规定和奖惩制度直接影响到罪犯的社区矫正的执行，但制定规章制度是矫正机构的内部行为，其是否属于执行刑罚的活动，人民检察院对此应否开展监督、如何监督等均不明确。同样，检察机关对没有法律依据的矫正措施该如何监督，对矫正对象的申诉如何查处等等，均缺乏明确的可操作性的程序保障。
　　第二，监督对象的双重性给检察机关行使法律监督权带来障碍。我国现行《刑法》第76、85条规定：“在假释考验期内，由公安机关予以监管”，“在缓刑考验期内由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”。《刑事诉讼法》第214、217、218规定：“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”。“监外执行……由居所地公安机关执行”，“缓刑罪犯，公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权利……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由公安机关提请法院裁定。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关。但在社区矫正实践中，根据“两院两部”的有关文件和地方制定实施的矫正工作流程，真正承担起日常社区矫正任务的是社区矫正机构，即在公安机关作为社区矫正执法主体的前提下，司法行政机关却负责具体的矫正工作，成为社区矫正的工作主体。这种监督对象的双重性使检察机关行使法律监督权无所适从，不仅增加了检察机关的工作量，而且出现两个监督对象互相之间推诿、扯皮的现象。
　　第三，检察机关监督手段有限，力度不够。法律监督权力设置的力度不够是我国现行监督立法的重大结构性缺陷。在实践中，检察监督遇到阻力最多最大的是纠正权和督促权。即当检察机关发出《纠正违法通知书》和《检察建议书》以后，被监督机关既不提出异议，也不执行，此时检察机关只能向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出，但这只是将问题转移到上级部门之间，问题仍然有可能得不到解决，即使解决了也是费时费力。既影响了检察监督的法律效果和社会效果，又有损于检察机关的公正形象和权威性。同时，我国刑事诉讼法赋予检察机关对刑罚执行活动和刑罚变更执行活动的监督权是事后监督权。如《刑事诉讼法》第215条规定，“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关，批准暂予监外执行机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”在实践中，这种事后监督存在监督效果不佳、司法资源浪费等问题。
　　第四，对监外罪犯合法权益的救济渠道和程序不完善，检察监督呈现乏力状态。人民检察院参与社区矫正工作，一般认为有两方面的工作：一方面是应当监督执行机关的执法活动：另一方面是监督罪犯的服刑情况。但是，人民检察院参与社区矫正工作，还有一项工作就是监督罪犯的合法权利不受侵犯，这也时常成为工作的盲点。客观地说，检察机关本身对执行监督的重视程度不如对诉讼监督。因为追诉违法犯罪人，保护社会安全通常被认为是在伸张正义，由追诉犯罪的角色转入执行监督后，这种惯性思维仍会对检察机关产生深远的影响。毕竟无论是受刑人，还是其受到人身自由强制的被处罚人，都已经实施危害社会的行为，保护他们权利总有点底气不足。检察机关在执行监督中倾向于对惩罚到位的追求，总愿意充当社会安全保卫者的角色。罪犯因为犯罪而受到刑罚。丧失了一定的人身自由和一定的政治权利，但这并不意味着同时丧失了其他的权利。罪犯的合法权利包括：对徇私舞弊适用非监禁及违法减刑提出控告申诉；在社区中，依法享有一定的人身自由权；拒绝无法律依据的矫正措施：对执行机关的违法行为如虚假考核奖惩提出申诉等等。罪犯的这些合法权利。在社区矫正过程中，很容易为执行机关所忽视，有时甚至对这些合法权利不依法定程序而予以侵犯或剥夺，严重损害了罪犯的权益。但由于罪犯合法权益救济程序缺失或管道不畅，往往得不到及时合理的救济。而检察院对在社区矫正工作中，执行机关和其他机关对罪犯合法权利的侵犯或者剥夺的情况，由于无明确的法律依据和经验不足，无法及时提出纠正意见，而成为监督工作的缺憾。
　　第五，为追求矫正数量而扩大非监禁刑的适用。由于我国的行刑方式长期以监禁刑为主，现在开始扩大非监禁刑的适用和开展社区矫正，滥用非监禁刑的现象有可能发生。对不符合法定条件的被告人被判以缓刑或管制，不具备假释情形、保外就医条件的罪犯提请裁定或决定为假释、暂予监外执行等等，在社区矫正推开之前，往往这些情况比较少见，而且在暗中交易完成，但在社区矫正后，此类现象极有可能披着社区矫正的外衣堂而皇之发生。
　　
　　二、完善社区矫正法律监督的对策
　　
　　第一，条件成熟时制定《中华人民共和国社区矫正法》。目前我国有关刑罚执行的法律规定散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律，条款少而且比较原则、笼统。缺乏可操作性。此外还有许多关于刑罚执行问题的司法解释、条例、规则等以文件形式存在，内容杂乱甚至互相冲突。这种状况使执法者在适用法律时感到不方便，也不利于群众(包括罪犯)知法、守法，监督法律实施，维护自己的合法权益。因此针对监外执行的条件、期限、收监、延期、管理监督工作等方面，注重实体和程序并重的原则，制定一部系统规范的《中华人民共和国社区矫正法》，对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务等作出明确而详细的规定，为社区矫正工作提供强有力的法律保障，是刑罚执行工作的需要。也是国家法制建设的需要。
　　第二，成立统一的社区矫正工作管理机构。加快司法体制改革步伐。要做好社区矫正工作，就要有一支专业化队伍，目前的社区矫正工作由基层干部兼职，所承担的工作过多，没有足够的精力来抓此项工作，况且。社区矫正工作专业技术要求高，由于兼职过多就很难保证这支队伍的专业化。因此，从中央到地方、自上而下地成立统一领导的社区矫正管理机构，这个机构由法院、检察院、公安、司法行政、民政、劳动和社会保障等诸部门指定人员参加，建立专业化队伍，设立固定办公地点，由上述部门合署办公，便于社区矫正工作的衔接与协调。
　　第三，保障作为当事人的罪犯拥有相应的民事权利以及控告、申诉检举揭发权，以弥补公力救济的不足。在监督过程中，可以建立以下机制：一是建立社区矫正投诉、控告、检举制度：二是建立约见监所检察官或检察官定期接待制度：三是建立对象合法权益告知制度：四是建立社区矫正部门定期向检察部门通报制度等。
　　第四，建立检察机关对法院适用非监禁刑的一体化内部监督机制。为防止滥用非监禁刑，检察机关各职能部门应当在加大对法院适用非监禁刑的监督力度的同时，整合侦查监督、审判监督和执行监督职能，改变矫正工作之前各职能部门各自作战、沟通联系不紧密的状况，形成检察监督部门之间在非监禁刑适用中的监督合力，建立起以监所检察部门为主体的检察监督法院适用非监禁刑的一体化内部监督机制。一体化监督机制的监督重点应放在不应适用非监禁刑的犯罪嫌疑人、被告人被不恰当地判处非监禁刑，监督应从侦查监督部门在审查批准逮捕时就开始，依法防止该捕不捕的情况，并将不捕信息上网流转，公诉部门则在出庭公诉和裁判审查时开展审判监督，积极利用抗诉等手段进行纠正不当量刑并上网流转，监所检察部门则在监外执行检察时结合罪犯的基本情况和社区帮教信息综合判别其非监禁刑的适当性，进行跟踪性监督；一体化监督的实现形式是现有检察机关办案系统，通过该系统充分利用实现相关监督信息和意见的流转和处理，必要时监所检察部门协同公诉部门做好审前监督工作。
　　第五，加大宣传力度。社区矫正工作不只是社区矫正部门内部的事，它事关整个社会的平安建设，要使犯罪分子的犯罪心理和行为恶习在社区充分得到矫正，就应当充分调动社会各方面的力量，应该加大宣传力度，使社区矫正工作深入人心，接受社会各界的监督，才能得到社会各界的理解、配合和支