试论当前我国政策创新的制约因素及路径选择

唐庆鹏,康丽丽

(南京师范大学泰州学院,江苏泰州 225300)

试论当前我国政策创新的制约因素及路径选择

唐庆鹏,康丽丽

(南京师范大学泰州学院,江苏泰州 225300)

政策创新是以新的理念为指导对政策进行改革、完善和发展,以适应新的政策环境的政府行为和活动。政策创新是对整个政策过程的创新和突破,是政策实践的积极探索。政策创新受内结构和外结构诸多因素影响,当前应着力从观念、主体、配套机制、法制化、政策学习等方面着手加快推进政策创新。

政策创新;制约因素;解决办法

政策创新既是国家创新体系的重要组成部分,也是政府创新的重要组成部分。当前,对作为政府管理国家和社会的基本工具或手段的公共政策创新已经引起各方的关注,“在新形势下,我国在政策、法规和法律上的创新任务十分繁重”[1],政策创新从理论研究到实践运用,都已经迫在眉睫。

一、政策创新的涵义

所谓政策创新是指以新的理念为指导对公共政策进行改革、完善和发展,以适应新的政策环境的政府行为和活动。政策创新既是对旧政策的改革,又是对新政策的探索发展;既强调政策内容的开拓创新,又注重政策全过程的创新;既关注政策效益最大化,又注重政策成本的控制。具体来说,政策创新至少包括四个方面:

1.政策创新要有新理念为指导。政策创新理论认为,公共政策创新首先是一种理念上的突破,特别强调理念的先导作用。“思想解放是社会变革的前提,理念创新是一切创新的先导”[2]。政策创新作为创新体系的重要组成部分,当然也要以理念的创新为先导。“观念创新和实事求是是政策创新的重要前提,观念的创新决定着政策创新的进程。”[3]

2.政策创新是政府和民众双方的互动行为与活动,是一项持续的系统工程。政策创新的“新”不仅体现在内容上“新”,更应该贯彻于整个系统过程,特别是引入多元主体参与政策全过程,而且“公共政策创新在政策过程的各个环节都有可能发生,而决策与执行环节的创新可能更重要”[4]。

3.政策创新是适应新的政策环境的需要。创新既是一种改变,更重要的是一种适应。改变现有的存在,使之适应社会的发展变化,这才是创新的根本。“公共政策创新从根本上说是对社会发展变化的一种适应”[5]。政策系统的环境不仅向系统提出政策要求,而且还提供公共政策内容结构和公共政策价值的选择取向。

4.政策创新是有价值、有成本的行为活动。一方面,政策创新的目的不是一般的实现治理的目标和责任,而是发现创新机会,获得创新净收益,政策创新就是一次利益的权威性再调整、再分配。因而,在这一过程中必然有群体发现创新所带来的机会,获得创新收益。另一方面,政策创新同时是政府有成本的活动。成本包括设计、制定和组织实施新政策的费用,清除既存政策的费用,消除变革阻力的费用及政策创新的机会成本等等。

二、政策创新的制约因素分析

目前,我国政策创新受多种因素的制约,按照政策创新系统的边界来看,可以从外结构性因素和内结构性因素两个维度加以分析。

1.政策创新的内结构性因素。按照决策主体边界,政策创新主体自身的一系列影响因素构成了政策创新的内结构环境。而这些影响因素中,理念是先导,官员考核制度是动力,规范化是根本保障。第一,决策理念是政策创新的首要制约因素。所谓决策理念,是指人们在现实的决策活动之前建立起来的关于决策的前提条件、途径、步骤等的观念模型。决策理念的本质规定是指能够反映客观规律和主体的现实需求。决策过程中必须遵循的客观规律和内在根据是进行决策活动的重要依据和行为规范,是实现决策活动科学化、合理化的重要保证。决策理念作为一个系统,其内在规定包括主体目的、客体规律、系统思维、技术创造等具体内容。理念的创新是一切创新的先导,涉及到政策创新,这里包含了两层意思:一是包括政策创新在内的创新活动应该在一定的理念指导下进行,不能盲目进行;二是要实现政策创新,首先应该创新理念,创新的理念逐步转化为治国理政的制度规范和工作机制,从而传达到政策创新中来。因而,决策理念对政策创新的制约主要体现在对政策创新的指导上。第二,官员考核机制是政策创新的动力因素。政绩考核制度一定程度上形成了政策创新的重要的激励作用,政府官员既可能为追求与维护公共利益、不断增强政府合法性的基础而进行政策创新,也有可能是为实现自身的个人目标、追求自身的个人发展而进行政策创新。精心设计的科学合理的官员考核机制可以内化为官员推动政策创新的巨大动力。合理的考核机制如果能包含政府官员是否具有独特的政策规划能力,能否进行政策创新等,必然会极大地刺激政府官员政策创新,反之亦然。同时,合理的考核机制还有利于激励官员不断学习以提高自身知识素质,考核机制提供了“天高任鸟飞”的环境。没有勇气或不思进取的人随着时间的推移,必将产生越来越大的压力,从而促进其转化或被淘汰。第三,规范化是决定政策创新持续进行的根本保障。“规范化是现代公共政策的一个基本原则”[6],规范化同样也是政策创新的重要原则。一是政策创新要有规范的技术程序保障。科学合理的技术程序主要包括政策问题的诊断、政策方案的设计、政策的合法化以及政策的修正等步骤,发挥制度程序应有的现实功能将技术程序制度化、法律化既有可能又有必要。程序的规范化有利于为相关的政策制定和政策问题的解决提供科学的技术支撑和规范的制度保障。二是政策创新的成果需要规范化。政策创新的成果规范化是指政策创新形成的政策产品以制度化的形式保持并推广开来。政策创新成果如果不能适时规范化,政策创新便不能实现其价值最大化,甚至随时间的推移,政策创新有被埋没的可能。当然,一项政策创新成果是否具有规范的必要和意义,还需要通过一定时间的实践检验。

2.政策创新的外结构性因素。政策环境是政策创新的外部决定因素,“公共政策过程作为政治产品的生产过程,生产什么、怎样生产、由谁生产等,完全取决于公共政策环境变化所产生的新的需求”[7]。作为涉及政策全过程的政策创新,同样受制于外部环境。影响和制约政策创新的外部因素多种多样,其中政府府际间竞争、公共参与及政策的路径依赖效应是最为突出的外部制约因素。第一,府际间竞争是政策创新的重要诱致因素。府际间的竞争力包括纵向和横向竞争。纵向竞争是指中央政府与地方政府间的竞争,其竞争指向是集权与分权的竞争。横向竞争是指地方政府之间的竞争,地方政府间的竞争是建立在地区间综合实力、地区间竞争力的基础上。改革开放以来,随着我国市场化改革和政府在经济领域分权的展开,政府之间围绕经济资源展开激烈竞争,从而各级各类政府不断谋求加强自身竞争优势,而确立竞争优势的一个基本路径是不断创新,包括政策创新。在中国社会转型期,政府之间的竞争更多地表现为政策创新的竞争,通过各种政策的制定和执行以提升一个地区的竞争力。政府间的各种竞争要求政策制定者不断提高素质,增强决策能力。竞争产生压力,压力促使政府创新,从而推动政府政策创新。第二,公共参与是政策创新的合法基础。“公共政策创新中失败的重要原因在于缺乏应该具有的合法性”[8]。合法性是公共政策的生命,一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。在现代社会中,公共政策的合法性基础又源自社会公众的普遍认同和接受,而且也只有当政策得到广泛的社会支持时,它才能拥有较高水平的合法性,获得较高水平的政府效能。公共政策创新是对传统政策的一种新突破,在这一过程中,会受到诸多传统势力的阻碍,通过扩大公众参与,对于顺利推进政策创新有着很好的促进作用。对于提升政策创新来说,公民参与的意义在于,可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧,吸收不同领域知识,并为政府管理者提供及时有效的信息,从而提升政府政策创新能力。公共参与实际上是政策创新民主化的体现,它涉及到政策制定、政策执行等诸多环节,政策创新能否吸纳广泛的公共参与,获得广泛的民众支持直接决定了政策创新的合法性。政策创新的民主化有利于公众对公共政策创新的充分理解并能够获得制定、执行等多方面的支持,有利于推进政策创新的进行,即“民主的力量是公共政策创新活动根本动力,也是决定政策创新活动性质的客观因素”[9]。第三,路径依赖效应的影响。路径依赖是道格拉斯·C·诺斯将人类技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面的新解释。他认为制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择,沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道,迅速优化;也可能顺着原来错误的路径继续下滑,最终被“锁定”在一种恶性循环的无效率状态[10]。这种路径依赖理论同样适用于政策创新,政策创新对旧政策、旧制度的路径依赖,通过三个维度显现:一是政策创新的历史初始条件会提供强大的制度惯性,沿着初始的改革路径和既定的方向运行。二是意识形态和认知能力对制度的稳定和变革具有重要作用,人们总希望按以往的经验继续下去。三是已成型的政策、制度中所形成的既得利益集团会出于自身利益的考虑极力维护现行的制度,阻碍制度创新。

三、新时期我国政策创新的路径

新时期我国面对日益复杂和变幻莫测的国际国内环境,政策问题变得更加复杂且呈现发展变化态势,这要求政府必须能够根据实际情况作出科学合理的决策,从而很好地解决政策问题,实现善治。这也就要求政府在行使公共政策时必须不断改进、不断寻求突破,进行政策创新。

1.转变观念,创新思维,积极进行政策创新探索。第一,政策创新首先要转变落后的保守的观念。当前主要是破除害怕创新、创新观念淡薄两种观念的阻碍。前者是因为对政策创新的结果持悲观态度,不敢进行创新尝试;后者是因为行政官员自身的素质问题,没有积极开拓创新的意识。第二,加强培养政策主体的创新思维。面对日益复杂的政策环境,采取常规思维模式认识和处理遇到的问题,已经难以获得满意的效果,这就必须适当的突破常规思维的束缚,运用创新思维如逆向思维、组合思维、收敛性思维和发散性思维等解决政策问题。第三,加强政策主体的知识提升和经验积累。知识和经验为创新活动提供了基础,尤其在体制改革和社会转型的特殊环境中,我们面临的是大量的、前所未有的、结构复杂的政策问题,若要拿出令人满意的创新政策方案,必须不断增加知识存量和优化知识结构。

2.充分发挥中央、地方政府及人民群众三个政策创新主体的积极性,形成良性政策创新机制。我国在政策创新中,基层民众有创新的原动力。公共政策的创新是在互相依赖的行动者的网络中完成的,如果过于注重政府单方面的作用,忽视政策行动者多层次性和异质性,必定会带来公共政策的失败。因而,当前有必要广泛吸纳民众参与到政策创新过程中,形成中央、地方政府、民众三者互动的机制。具体包括扩大民众的知情权和参与权,拓宽利益表达渠道;保障中央权威,增强统筹协调;适当增强地方自主权,保护和调动地方政府的积极性。此外,在政策创新整个过程中,一方面,应该对相关行政官员、民众进行有效的政策宣传、教育,使之能更好地参与到政策创新中来,减少政策创新的阻力;另一方面,政务公开是参与的前提,当前有必要增加政策创新过程的公开化、透明化,以促进多主体有效参与。

3.推动政策创新配套机制建设。现代公共政策创新实质是政策全系统、全过程的创新,不仅关注政策形成及落实的创新,而且关注对公共政策其他配套机制的研究,包括考评机制、纠错机制、责任追究机制等。政策创新是对处理实践中的某一社会问题及其衍生问题的一种探索,其中存在着诸多不确定因素,因而需要在充分信息反馈的基础上对其进行评估,继而对其纠错,同时对造成的损失进行责任追究。此外,要进一步完善政绩考核机制,将政策创新纳入政绩考核指标,形成政府官员进行政策创新的强大内动力,进而促进政策创新。所以,我们在进行政策创新时务必要注意切实推动相关配套机制的建设,只有建立和完善诸如评估机制、纠错机制、责任追究机制、激励机制等配套机制,充分发挥其应有的作用,才能保证政策创新顺利进行。

4.将政策创新纳入法制化轨道。法制化内在的本质要求是人的能动性只能在法律规定的范围内发挥作用,而不能超越法律。作为政府的能动性重要体现的政策创新,并非可以随心所欲地进行,必须符合条例规定的一系列前提条件,应当遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则,经过提出建议、制定计划及方案、组织实施、效果评估等基本程序;应坚持公开、公平、公正、科学民主的原则,广泛吸收和鼓励公众参与,兼顾各方面利益,保障人民群众分享改革创新成果;工作计划及方案的制定,应当进行充分的调查研究,并按照有关规定组织专家论证、技术咨询和预测评估。因而,一方面,加强有关创新法律法规建设,使政策创新活动做到有法可依,使政策创新制度化、规范化,更重要的是在法律范围内为政策创新拓展新的空间。另一方面,在时机成熟时,将在长期的政策创新实践中得来的经验总结起来,并以法律的形式加以固定。

5.加强政策学习。政策学习包括两方面:一方面,积极吸取以往政策改革的经验教训,避免在政策创新中再次出现同样的错误;另一方面,积极学习其他地方政策创新成功的经验。前者我们必须建立在科学、准确的政策评估、政策分析的基础上,只有通过科学、准确的政策评估、政策分析,我们才能真正了解以往政策改革受挫、甚至无效的真正原因,才能从中吸取经验教训。后者则需要国家赋予地方更多的政策创新的自主权,使地方政府在不违背国家总体规划的前提下,根据本地实际尝试各种创新模式,这样有利于政策创新探索的多样化,地方政府间相互学习政策创新成功经验和总结失败教训,不断深化政策创新。

[1]郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.103.

[2]贾凌民.21世纪的公共管理:政府管理理念转变与创新[J].中国行政管理,2004,(6).

[3]王瑞娟.论政策创新[J].理论探讨,2001,(5).

[4][5]李庆钧,公共政策创新的动力系统分析[J].理论探讨,2007,(2).

[6]钱再见.论公共政策制定的基本原则[J].中国行政管理,2001,(2):631.

[7]马斌,贾小宁.试论公共政策创新的困境与对策[J].河北经贸大学学报,2005,(3).

[8]章君荣.公共政策创新中合法性要素的制度分析[J].理论与改革,2006,(1).

[9]王学杰.公共政策创新的结构分析 [J].理论探讨,2004,(2).

[10][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海:三联书店,1994.1.

D 60

A

1671-6701(2010)01-0049-04

2010-01-06

唐庆鹏 (1983-),男,安徽枞阳人,硕士,南京师范大学泰州学院教师;康丽丽 (1983-),女,江苏如东人,硕士,南京师范大学泰州学院教师。

[责任编辑 常和平]