公开选拔领导干部制度发展历程及发展趋势浅析

蔡微巍

改革开放三十年来,我国经济社会发展取得了巨大成就,并进入了社会主义现代化建设的新时期。与此相适应,干部任用制度改革也进行了不断地探索与尝试。其中,公开选拔领导干部工作就是党政领导干部选拔任用制度改革的一次成功探索。所谓公开选拔领导干部制度是党委(党组)及组织(人事)部门根据领导职位的条件要求,按照“公开、平等、竞争、择优”的原则,面向社会采取公开报名与统一考试、考核相结合的方式,按照规定程序,选拔出领导干部人选的制度。公开选拔领导干部制度是随着政治经济体制改革的推进,各地方各部门按照中央关于加快干部人事制度改革的要求,积极探索和大胆实践创造出来的一种新的选贤任能的机制和方法。这一制度真正体现了公开、民主、科学、竞争择优等特点,正逐步成为全国性的、主体性的干部选拔任用制度。

一、溯源回视

古往今来,国以人兴,政以才治。选才择贤问题关系国家的强盛和民族的兴衰。适应社会主义市场经济而产生和发展起来的公开选拔领导干部制度,是政治、经济和社会改革发展的必然结果。

公开选拔领导干部制度的孕育、产生可追溯至20世纪八十年代初期,正式推行于九十年代末期。据资料记载,1980年 10月,重庆市公用局根据市出租汽车公司领导班子建设的需要,征得市建委领导口头同意,在市委组织部、市人事局的支持和帮助下,公开登报在重庆市内全民所有制职工中招聘经理、副经理和技术业务干部。报考人员持所在单位党组织的介绍信报名,经过严格的业务考核和政治审查,从报考的 216名人员中确定录用 11人,其中6人被安排在市出租汽车公司,副经理 3人,工程师1人,会计师 2人。

重庆市公用局运用公开招聘的方式选拔领导干部在当时产生了较大的影响,并得到了中央领导的重视。这一尝试可以看作是公开选拔领导干部制度的开始孕育。虽然这一时期还没有明确提出公开选拔这一概念,但是具备了公开选拔领导干部的雏形。一是面向社会公开选拔领导干部;二是通过不同于传统的干部考察方式即业务考核的方式来检测人才的能力。随后几年,宁波、深圳、广州、西安等地先后开展了公开选拔领导干部的尝试。其中,在全国范围内产生重大影响并被公认为公开选拔领导干部制度产生标志的是 1985年浙江省宁波市的公开选拔局级领导干部。1985年 7月 30日至 9月 29日,浙江省委组织部协助宁波市委组织部对宁波市计委主任、市物价局局长、市林业局局长以及市重点工程亚洲华园宾馆中方副总经理、白板纸厂厂长等五个局级领导职位通过报纸、电台公布选拔条件,请全市人民荐贤举才,鼓励和提倡自荐,并引入笔试面试等干部测评新方法对人选进行综合考察,公开选拔局级领导干部。共有 171名人选被推荐和自荐参与竞争,通过笔试后共有 32名优秀者进入面试。由于人才优秀,共选拔出局级领导干部 13名。之所以把这次选拔活动作为公开选拔领导干部制度这一形式产生的标志,不仅仅是因为宁波开全国竞争性选拔领导干部之先河,最主要的是:一是在这次选拔中首次明确提出了公开选拔这一概念;二是率先引入竞争机制,变“伯乐相马”为“赛场选马”,把笔试、面试的考核形式综合引入了干部的选拔活动中并作为重要的必经程序,基本具备了公开选拔领导干部制度的雏形。

回视这一时期的实践经验,我们可以从中发现公开选拔领导干部制度是地方党政组织部门自发产生的过程。从其整个过程来看,它是一种自发性质的,自下而上、由点到面,在实践中不断发展和完善的过程。此外,在这一过程中地方党政组织部门发挥了积极地主动性和创造性,始终处于主体地位。这一制度的孕育、产生过程,实质是各级地方党委和政府部门推动干部选拔任用制度创新的过程。

二、公开选拔领导干部制度存在的基本问题

公开选拔领导干部制度作为一种处在成长期的极富生命力的干部选拔任用制度,正逐步成为一种全国性的、主体性的干部选拔任用制度。这一选拔制度,扩大了选人用人的视野,形成了正确的选才任贤导向,营造了良好的选人风气,有效地防止和克服了用人上的不正之风,促进了领导干部队伍的能力建设和优化干部队伍结构,从而加快了建立有利于优秀人才脱颖而出的民主、公开、平等、竞争择优的选人用人机制。诚然,全国各地在积极推行公开选拔领导干部制度的同时,也存在着一系列有待突破与改善的瓶颈,需要在实践中不断探索。

1.从研究视域看,关于公开选拔领导干部制度的理论研究明显滞后于实践的发展。目前各地推出各种形式不一的选拔方式,使得公开选拔领导干部制度的关注度不断提高,理论研究成果不断涌现;同时国家也出台了不少关于公开选拔领导干部的选拔任用政策、法规,各地在积极推行这一制度时也积累了宝贵的经验。但是,这些研究成果大多停留在对单一政策的解释或者对单一的经验的解读上,缺乏理论的深度、整体性和宽广的理论视域,而且基层关于“公推直选”的制度创新还没有纳入制度研究视野,理论研究明显滞后于实践的发展。

2.扩大民主的科学性有待提高。这主要包括两方面问题,一是由于现在没有针对干部进行分类管理,容易造成“任命职位”与“选拔职位”相混淆,造成错位,影响效率。二是资格准入条件规定过高。对报考者的年龄、学历、资历、任职行业、地区等因素的要求采取一刀切,如过分强调年轻化和高学历,年龄一般都要求小于 45岁,学历要大学以上,这就客观上容易造成了新的“机会不平等”。

3.有待制定科学合理的测评方案,以确保公开选拔能够反映参选人员的真实水平。这主要体现在考试的针对性、科学性不强,工作不到位时容易导致“会考的不会干,会干的不会考”,弱化了公选工作的效能;而且公开选拔中的民意测验、考察失实失真不同程度的存在,违背了公选的基本原则。这就要求我们在科学命题、面试等环节加强技术支撑,使选拔出来的领导干部 “能说”、“能考”、“能干”,更是德才兼备,真正做到“量才就位”。

4.如何加强试用期公选领导干部的后续管理与培养提高,这是一个有待探索的方面。对于新选的领导干部要处理好公开选拔和后续管理培养的关系,避免重选拔、重使用、轻管理、轻培养,对他们的管理和培养要纳入整个干部队伍管理培养体系,从而减少公开选拔成本。

5.注意把年轻领导干部的培养与基层一线实践锻炼相结合起来。2009年 3月份全国培养选拔年轻干部工作座谈会上,中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平强调,要坚持德才兼备、以德为先用人标准,形成有利于优秀年轻干部脱颖而出的选拔机制。新一轮年轻领导干部培养选拔的大幕,已经缓缓拉开。加大培养选拔优秀年轻干部力度,是党的十七大提出的一项重大任务,这必然会反映在公开选拔领导干部工作中。目前,全国机关干部中 45岁以下的已逾七成,但有基层工作经历的中央单位厅局级领导干部不足两成。“不历州县,不拟台省”,依此,必须树立注重基层的导向,重视基层和生产一线的培养锻炼,实现领导干部的德才兼备、经验职位匹配。

三、公开选拔领导干部制度的发展历程

(一)试验探索阶段(1985—1987年)

1980年 8月,邓小平同志在《党和国家领导制度改革》中指出:“随着建设事业的发展,还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称,只要考试合格,就应当录用或者授予”。邓小平的这种公开选拔、考任干部的思想很快在全国各地的干部选拔实践中得到回应。20世纪 80年代中期,宁波、深圳、广州、西安等地为解决对外开放、经济建设与人才紧缺的矛盾,开始采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方法公开选拔处、科级领导干部,先后开展了公开选拔领导干部的尝试。但由于这一形式刚开始在实践中得到运用,其优越性并不能充分地显示出来,在实践中实施和操作的难度还有待克服。因而,这一时期体现出一些欠佳的特征,如公开选拔领导干部制度改革多属于局部和单项的试验探索阶段,试验探索仅局限于少数地区、个别部门的领导职位,且选拔干部层次多属县处级以下的领导干部;选拔程序和方法不够严密科学;少数地区报名条件限制太低、报名范围过于宽泛、选拔成本较高;此外,对这一选拔方式的定位还不是很明确,有称为考任制、人才招聘及综合考核选拔等说法。

(二)试点改进阶段(1988—1992年)

这一时期,吉林、江西、湖北、浙江等地相继采用公开选拔方式进行选拔领导干部的试点。自1988年至 1991年,吉林省先后 4次采用这一方式公开选拔了 38名副地厅级领导干部,一些市、地、县也采用这种方式选拔了部分县(处)、科(局)级领导干部。吉林省经过实践后把这一做法定名为“一推双考”,即公开推荐与考试考核相结合。1992年 6月,中央组织部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》,肯定了公开选拔领导干部这一做法,要求各级各部门认真总结前几年干部制度改革的经验,从本部门的实际情况出发,勇于探索,大胆试验,不断改进干部选拔方法,通过改革逐步为经济建设和改革开放提供坚实的组织保证。这一阶段表现出不同于前阶段的特点,即试点范围逐渐扩大、深度逐渐上升,试点地区和单位己经由市(地)向省、区、市拓展,选拔层次由县处以下向厅局级延伸且数量逐步增多;经过不断实践探索和改革创新,形成了较为完整的程序和做法,逐步趋向于规范化和稳定。但限于这一制度的相关配套措施滞后,公开选拔领导干部成本高、周期长等问题,致使公开选拔领导干部工作还须在实践中继续向前探索发展。

(三)推广完善阶段(1993—1998年)

1992年 6月,中组部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》后,许多省、地(市)、县(区)纷纷开始进行公开选拔领导干部的推广工作,浙江、山西、吉林等省在省、地 (市)、县 (市、区)各个层面全面推开。1994年,党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出,要对公开选拔领导干部进行认真研究和总结,使其不断完善。1995年,中央下发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以及《中共中央关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》明确提出,选拔任用党政领导干部必须坚持公开、平等、竞争、择优的原则。由于党中央的高度重视和各级政府部门的通力协调,使得公开选拔领导干部成为各级党委选任干部的一种新途径。据初步统计,从 1993年至 1997年,全国有 29个省、区、市分别在各自的辖区内开展了公开选拔领导干部工作,其中开展公开选拔副厅级领导干部工作的就有 21个省、区、市。1998年 12月,胡锦涛同志在全国省区市党委组织部长会议指出:要逐步扩大公开选拔的范围,扩大群众参与程度,今后,在党政职能部门出现空缺,或新增职位,或机构和人员调整的时候,应尽可能采用这种方法选人。从而,公开选拔领导干部逐步成为各级党委选拔任用干部的重要方式,并在不断推广完善基础上逐步迈向制度化。这一阶段具有几个显著特点:一是试点面和选拔规模进一步地扩大;二是选拔程序和方法不断地完善与规范;三是选拔技术创新不断,如福建、长沙等省市地建立了公开选拔领导干部考试题库,为公开选拔领导干部提供了有力的技术支撑。

(四)制度推行和规范提升阶段(1999年至今)

1999年 3月,中组部下发了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》,要求进一步加大公开选拔工作的力度,正确把握公开选拔的范围,逐步规范公开选拔的工作程序,着力提高考试的科学化水平,切实提高公开选拔的成效。这标志着在这一时期公开选拔领导干部制度进入了制度推行阶段。2000年 3月,中组部印发了《全国公开选拔党政领导干部考试大纲(试行)》,标志着全国公开选拔领导干部考试的科学化、规范化进入了一个新阶段:选拔程序方法更加完善。同年 6月,经中共中央批准下发了《2001—2010年深化干部人事制度改革纲要》,明确提出,“要推行公开选拔党政领导干部制度,逐步提高公开选拔的领导干部在新提拔的同级干部中的比例。规范程序,改进方法,降低成本。加快全国统一题库建设,完善公开选拔工作的配套措施。实现公开选拔党政领导干部工作的规范化、制度化”。据不完全统计,截至 2000年 7月,全国 31个省都开展了公开选拔领导工作,共选拔领导干部 13000多人,其中地厅级领导干部 700多人,县、处级干部 7000多人。 2002年 7月,中共中央在修订《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995年)基础上,印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》,其中专门增设了“公开选拔和竞争上岗”一章,明确指出,公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一,并提出干部选拔六条原则:党管干部原则;任人唯贤原则、德才兼备原则;群众公认、注重实绩原则;公开、平等、竞争、择优原则;民主集中制原则;依法办事原则。至此,公开选拔领导干部的制度框架在全国范围内基本形成。2004年上半年,中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和与之相配套的《党政领导干部公开选拔与竞争上岗考试大纲》。《暂行规定》既是对《党政领导干部选拔任用工作条例》的重要补充,又是专门规范公开选拔工作的重要法规。由此,全国公开选拔工作进入了一个全新的规范化提升阶段。这一阶段的显著特点是:一是公开选拔的范围进一步扩展。从公开选拔副职到正职,从部门领导到主要领导干部,从党政领导到企业领导;二是公开选拔的领导干部所占提拔干部总数的比例逐步提高;三是选拔程序、方法更加科学和规范。中央和各地方党委、政府都出台了一系列的法规、规章和制度,从公开职位表、公开报名、资格审查等各个具体环节都制定了一系列的规章制度,极大地丰富了公开选拔领导干部制度的内涵,具有很强的指导性、针对性和操作性。

四、发展趋势

(一)近期现状描述

“公选”是近年在党政干部选拔上的一大亮点,特别是十六大以来,江苏、湖南、广东、吉林、贵州等地在公开选拔领导干部上大胆进行改革创新,探索出了“公推公选”、“公推直选”、“公推差选”、“差额直选”、“双推一选”、“公推竞岗”等多种积极可行的选拔方式,其中尤以江苏南京、贵州贵阳、广东、湖南株洲这几个省市的试点改革最受关注。

2008年 3月 27日,南京市委决定采用公推公选的方式产生市政府 44名组成人员人选(原拟订47名),同时民主推荐 4位区县委书记人选,尤其是要进行电视 P K大赛。16名市管副职干部走进南京电视台直播间进行演讲答辩,公开 P K,各展风采,竞争 4个局长职位。200多名观众来到了现场,并且每人得到了一份打分表格。2008年 5月 28日,贵阳市委决定将出缺的区(县)党委书记职位拿出来,在市级机关、市直企事业单位、区(市、县)现任正副县级领导干部中进行“公推竞选”。此次“公推竞岗”历时 1个多月,经过 11道“关卡”,4名年富力强的竞争者最终脱颖而出,成为全国第一批通过公推竞岗产生的区(县)党委书记。2008年 9月 24日,备受瞩目的广东省市联合公选 100名年轻干部进入终极 P K阶段——领导能力测试。200名入围者在顺利完成“情景模拟”、“无领导小组讨论”两个环节后进入最后的“决战”环节。由于之前面试的外语口试成绩虽不计入面试总分,但须达到合格分数线,这就使得 54人面试成绩虽靠前,但因外语成绩达不到合格分数线而遭“一票否决”。2008年 11月 22日,由湖南株洲市委、市政府主办,历时 4个多月的“超女模式”选拔“80后”优秀青年干部的“海选大赛”落下帷幕。前所未有的低门槛吸引了 7169人报名,并采用了类似“超级女声”的竞争方式,此举引起公众的热议。

尽管这些改革措施还只处于初创阶段,还有诸多环节和步骤需要完善,诸选拔方式能否选出德才兼备的优秀人才仍需实践的检验,但是,它们都充满了锐意创新、开拓进取的精神勇气,为实现十七大报告提出的不断深化政治体制改革的目标积累宝贵的资源财富和有益经验。因此,这些改革措施为我们判断和预测其发展趋势提供了重要依据。

(二)发展趋势预测

1.从“多样化”向“因地制宜”化的选拔方向推进。因地制宜化即在保证国家利益的大前提下,遵循“党管干部、民主 、公开 、竞争、择优”原则,因地制宜地制定出符合本地经济社会发展所需的人才标准,面向社会进行公开选拔。因此,不同层次、不同岗位的领导干部选拔会由于目标的不同而有所侧重。这种选拔目的和要求的不同,必将引起选拔方式的“因地制宜”化,如广东部分领导岗位需要一定的外语水平,所以选拔过程中使用了“外语一票否决制”。统一的选拔方式不利于各地选拔目的的达成,因此,当这种多样化发展趋势在日益成熟之后,便会开始向“因地制宜”化的方向发展。

2.从 “村官 ”向 “厅局长 ”、“副职 ”向 “正副职 ”高层次方向推进。公开选拔领导干部工作一开始只是公开选拔村和乡镇领导职务,后发展到公开选拔县副职、正职,甚至厅局级领导职务,职务层次不断提高,这种趋势将会继续向前推进。2008年以来,北京、吉林、浙江、广东、广西等地加大干部人事制度改革力度,进一步拓宽选人用人视野,面向国内外公选副厅级干部,引起了社会各界的广泛关注。当然,由于现在没有针对领导干部进行分类管理,可能会产生把该选举产生的职位拿来任命或把不该公选产生的职位反而拿来公选,造成滥用职位、职位范围缺乏制度约束的现象,影响绩效。但是,随着选拔视野的拓展,“能干事”的优秀人才不断脱颖而出,而且经过这一方式走上政府职能部门领导岗位的干部,大多受到欢迎,工作勤恳踏实,专业知识丰富,因此,各地方政府部门甚至会尝试拿出部分职能部门的正厅级及更高职岗位,通过公选干部提拔、考录和任用合适的领导人才。

3.从高成本向高效能方向推进。公开选拔领导干部工作自探索试验以来,高成本、低效率问题一直是道困扰地方组织部门选拔人才的难题。因为有些选拔程序过于繁琐、周期较长,造成成本过大。成本效益问题,直系公开选拔领导干部工作的影响力和生命力。各地方党组织、人事部门在这方面也进行了一些有益的探索试验,如南京市直接进行电视 P K演说、浙江省首次尝试在副厅级干部公选中引入电视直播,节省监督成本;广东则推行规模化公选,向全国公选 100名厅处级年轻干部,有效地整合了组织资源,扩大了公选的规模效应;有的地方推行了任职资格制度,对符合条件的人统一组织理论考试,把考试结果作为任职的基本条件,一考管三年,当领导职位出现空缺时,直接从取得资格者中,按照已有的任职资历、岗位经历、学历、培训等方面的情况进行综合计分,再根据得分情况直接进行面试,面试后进行差额考察。这些改革措施虽还不很完善,还有待进行科学的绩效考核评价,但是,从实践上看它有利于降低成本、提高效能,是值得继续探索和完善的。

4.从“会考”向“能干” 、重 “智 ”向 “德智并重”推进。近年来各地公开选拔领导干部,基本都采取先考试后考核的方式,考试有的是书面测试,有的是演讲答辩,但无论哪种形式,必先淘汰不擅长考试者和表达者,即你要“会考”;否则平时你再实干,成绩再突出,只要不会考、不会说,就要先行出局,这就容易出现“会考”与“能干”之间的偏颇。实践才是检验能力素质的真正标准,依此,目前很多地方的公开选拔领导干部工作开始侧重于“能干”而不单是“会考”,让想干事的有机会、能干事的有舞台。同样,好的领导干部除了智商高,还要情商,除了能力,还要有品行,这就是德。德与才是干部素质整体结构中最基本的两个组成部分,在不同时期具有不同内容与要求。“德”是灵魂,是确定选拔干部的前提条件,“才 ”从属于 “德 ”,为 “德”服务,“德”与“才 ”相比,“德 ”更具有决定意义 。2009年1月 14日,中央组织部召开部机关处以上干部会议,学习胡锦涛同志在十七届中央纪委三次全会上关于“强化领导干部党性修养 落实选人用人以德为先”的重要讲话时强调,要把加强领导干部党性修养、树立和弘扬优良作风作为一项重大政治任务,坚持德才兼备、以德为先标准选人用人。广东省委书记汪洋语重心长地说:“别以为考得好就干得好!”“修德养性,我们要修的德是官德,最大的官德就是为民做事,为民造福。从一定意义上讲,这是所有领导,所有官员都应该遵守的基本职业道德。当官不为民做主,不如回家卖红薯。”依目前各地的公选工作情势看,侧重于“能干”“官德”将成为公开选拔领导干部制度发展的一大趋势。

5.从单一层次监督向多层次民主监督方向推进。公开选拔领导干部工作一开始只接受党内与组织内部的监督,即便公开宣传选拔条件、招考办法,但是,群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权落实不够到位,缺乏一种民主效力。民主效力是指群众意向在干部选拔任用中作用的发挥程度。从目前公开选拔领导干部工作实践来看,公开选拔的考试命题、评卷、面试答辩、组织考察等环节大都有纪检、监察部门参加,确保了公开选拔工作的严肃性和公正性。在公开选拔过程中也自觉接受了新闻媒体、社会团体和人民群众的监督,增强工作的透明度,监督层次向多层次方向发展。例如,2004年 9月,江苏省在公开选拔 22名副厅级干部时,在入围候选人的演讲答辩评分中,有 150多名干部群众与 9位评委同时打分,他们的测评结果也折算分数,计入候选人总分。公开选拔领导干部制度就是让选人用人在阳光下进行,变“伯乐相马”为“赛场选马”,这是规范和监督领导干部用人权的关键所在。

[1]中共中央组织部编:《组工通讯》(1982),74页.

[2]《邓小平文选》第二卷,人民出版社 1994年版,第 324页.

[3]中共中央组织部研究室政策法规局编:《创造充满活力的用人机制》,青岛出版社 2000年版,第 6页.

[4]中共中央组织部干部一局.《党政领导干部选拔任用工作条例》学习辅导.北京:党建读物出版社.2002.8.

[5]吴瀚飞.中国公开选拔领导干部制度研究[J],中国社会科学院博士学位论文,第40-41页.

[6]周之江,施雨岑.贵阳干部公推竞岗新县委书记昨上任[N].重庆晨报,2008-08-02(19).

[7]胡祖岩.公选模式创新及发展趋势浅析[J]领导科学,2006.6.