公民社会政策参与视野下的我国民间组织发育问题探析

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

公民社会政策参与视野下的我国民间组织发育问题探析

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州450001）

由于经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢，我国民间组织呈现出“弱小化”、“行政化”、“营利化”等特征。民间组织的弱小化、行政化、营利化是我国公民社会影响政策过程的主要障碍，也是公民社会政策影响力低下的重要原因。

民间组织；公民社会；政策参与；问题

民间组织是公民社会的主要构成要素和核心载体，也是公民社会文化价值观的主要倡导者和传播者。作为中国公民社会的基础和主体，中国民间组织是改革开放的产物。新中国成立后的一段时期里，由于对马克思主义的错误理解、对社会主义认识上的偏差和国家政策的失误，导致社会国家化，国家过多地干预和控制社会，社会失去应有的自主性。改革开放后，随着国家权力持续上缩，国家与社会逐渐分离。由此，中国民间组织赖以生存和发展的空间不断扩大。但是，由于经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢，中国民间组织呈现出“弱小化”、“行政化”、“营利化”等特征。民间组织的弱小化、行政化、营利化是中国公民社会影响政策过程的主要障碍，是中国公民社会政策参与的重要制约因素。在公民政治参与热情和积极性有了较大提高的当下，深入分析中国民间组织的弱小化、行政化、营利化对中国公民社会政策参与的消极影响，不仅有利于促进和鼓励中国公民社会参与政策过程，而且有利于扩大公民有序政治参与。

一、民间组织弱小化制约了我国公民社会政策参与功能的发挥

制度环境是影响公民社会政策参与的重要变量。一般来说，适宜的制度环境对公民社会的政策影响力起促进作用，不良的制度环境则起消极阻碍作用。改革开放后，通过颁布一系列关于公民社会的法律、法规和政策，我国公民社会发展的制度环境初步确立。然而，令人遗憾的是，从总体上看，这种制度环境以控制和限制为主要取向，制约了民间组织实力和规模的壮大，制约了公民社会的健康发展。有学者指出：“就在市场化改革逐步摒弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在‘从无到有’地建设社团的计划管理体制”[1]。这种“计划管理体制”主要表现在两个方面，即双重许可制度和非竞争性原则。

根据有关法规，成立民间组织需要同时满足许多限制性条件，包括会员数量、资产经费、民事能力、固定场所、专职人员等。特别重要的是，成立民间组织需要得到业务主管机关和登记管理机关的双重许可。一个民间组织即使具备会员数量、资产经费等客观条件，假如不能找到业务主管单位，也不能进行登记注册，而未进行登记注册的民间组织即为非法组织，应予以取缔。作为一种变通，一些民间组织改在工商部门进行注册，由此带来了税收优惠、公众误解等问题。登记注册的高门槛也使我国“法外”民间组织的数量远超过合法登记的数量，由于缺乏自律机制和他律机制，这部分民间组织常常自由放任、行为失范。当然，登记注册高门槛的最主要弊端是使大量拟筹建成立的民间组织胎死腹中。

现行法规体系还规定了非竞争性原则，即在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民间组织，登记管理机关认为没有必要再成立的，将不予批准筹备或登记。非竞争性原则不仅排除了通过竞争原则提高民间组织自身能力的可能性，人为地造成某些民间组织的垄断地位，而且为某些政府部门随意整合民间组织提供了依据。由于“业务范围相同或者相似”、“没有必要成立”等规定较为笼统、模糊，在清理、整顿民间组织过程中，一些政府部门利用这一条款，随意撤并和合并民间组织，调控民间组织的数量，违背了民间组织自主发展的基本要求。作为非竞争性原则的延伸，有关制度还规定了限制分支原则，即未经允许，不得设立分支机构和代表机构。显然，这种规定不利于民间组织的扩展、联合和联盟、能力建设。

由此可见，控制和限制取向的制度环境虽然方便了政府管理，能够最大限度地减少与政府的目标不一致的民间组织的成立，却使民间组织处于弱小的状态。有关统计表明，我国民间组织人均拥有量严重不足，每万人平均拥有民间组织数量仅为1.45个，而法国为110.45个，美国为51.79个，巴西为12.66个，印度为10.21个。另外，从民间组织的成员人数、经费支出、活动范围等方面来看，中国大多数民间组织属于小型民间组织[2]。民间组织弱小化阻碍了中国公民社会政策参与功能的发挥。主要表现在：

首先，民间组织弱小化不利于弱势群体表达利益要求，从而使公共政策具有背离社会正义的可能性。注册登记的高门槛意味着只有强势群体才能完全满足成立民间组织的限制性条件，而对于社会弱势群体来说，成立民间组织往往是一种奢望。民间组织在社会群体间的不均衡分布是导致利益分配不公正的重要原因。强势集团由于拥有较为丰富的组织资源，其利益表达渠道较为畅通，致使利益分配不公正地向这些群体倾斜。由于政策影响力较差，弱势群体的利益通常被公共决策者忽视。例如，中国城乡收入差距呈周期性变化，农民在既定的利益分配格局中不占有利地位的重要原因是农民的组织化程度低，缺乏强有力的利益团体表达自身的意志[3]。

其次，民间组织弱小化导致公民参与的无组织性、利益表达的离散化，不利于社会稳定。由于民间组织数量少，且实力弱，公民在主张自己的利益时常常依靠政府认可的组织或者个体化的表达。“这样的利益表达的相关程度差，成本过高，效果也不一定很理想。参与的无组织性、利益表达的离散化虽然可能压制一些群体性事件的爆发，在一定程度上对社会稳定有作用，但是从整体和长远来看，对社会稳定和发展都是不利的”[4]76。利益表达的个体化和离散化使社会问题和社会矛盾处于萌芽状态时很难引起决策者的注意，社会问题具有“坐大”的潜在可能性，而一旦社会矛盾爆发，政府也很难找到具有代表性的协商主体，只能以非常的方式解决矛盾，这必然不利于社会保持稳定。

再次，民间组织弱小化抑制了民间组织规模的扩大，造成部分民间组织的非理性化政策参与。一般来说，由于大型组织社会影响力较大，采取非理性参与方式的代价较高，它们的参与行为理性化程度较高，会极力避免以极端的方式参与公共生活；小组织由于自身影响小，往往通过哗众取宠或其它极端化的方式扩大社会影响。如前所述，非竞争性原则和限制分支原则抑制了民间组织的扩展和联合，使其中的多数处于弱小的境地。大量的小组织的出现，“可能会推动社会总体的极端化。极端化影响组织社会责任的发挥，也影响社会总体的理性化水平”[4]74。

二、民间组织行政化削弱了我国公民社会政策影响力

学者们普遍认为，民间组织具有自愿性、自主性、非政府性等本质属性。这意味着，民间组织在体制和组织上独立于政府之外，与国家政治与行政系统无直接隶属关系，且在组织内部建立民主治理机制。然而，受行政化的影响，我国民间组织处于“准政府组织”的境地，无论是在人员构成、经费来源、组织结构方面，还是在运作规范、活动方式等方面，都体现出浓重的行政色彩。

首先，政府在民间组织成立过程中居于关键地位。多数民间组织是基于政府的工作需要成立的，或者是由于转变政府职能的需要，或者是由于精简机构、分流人员的需要。例如，292个全国性行业协会，全部为政府所创办；广东省112个省级行业协会中有103个由政府倡议成立[5]124。由于这种历史渊源，许多民间组织与政府部门存在着密切联系。其次，民间组织与政府组织具有一定的同构性。许多民间组织与政府部门一样，具有一定的行政级别，占有行政编制，组织支出由财政负担。再次，民间组织与政府组织在价值理念上雷同。作为一种自治组织，民间组织内部本应体现着平等自治的契约关系，体现着友爱精神和奉献精神。而行政化的民间组织内部等级与身份关系发达，以权力为核心的利益关系明显，组织运行主要依靠行政控制，上领导下，下服从上，因此，其内在精神气质和价值理念与科层化的政府组织并无二致。最后，民间组织成为政府部门的附庸。许多民间组织的负责人表面上是组织选举产生，实际上往往由政府部门指派。有关调查表明，有2/3的民间组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准[6]。结果，这些组织没有活动主动权，开展什么活动，怎样开展活动都取决于业务主管单位的意见。

我国民间组织行政化的原因是多方面的。一是民间组织的生存资源匮乏，导致一些民间组织主动依附行政组织。二是强迫民间组织找“婆家”（业务主管单位）的做法，使民间组织不得不靠近党政机关，接受行政系统的吸纳，利益取向呈现“官附性”特征。三是登记注册的高门槛为政府支持的、具有官方背景的民间组织的发展提供了便利，制约了行政化色彩较淡的草根组织的发展，长此以往，行政化的民间组织必然在民间组织总量中占支配性地位。四是非竞争性原则。不仅人为地造成官方民间组织的垄断地位，而且为草根组织的设立造成法制上的障碍，结果，民间组织不能以竞争方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式实现民间组织的民间化。五是不适当的民间组织扶持政策，加剧了民间组织的行政化。政府部门为了扶持某类民间组织，赋予其部分行政管理权，结果，这些民间组织以非政府的名义行使着部分政府权能，导致它们职能范围不清，目标定位不清，在实践中，这些民间组织通常以行政机构自居，甘心充当“二政府”。

民间组织行政化必然会削弱民间组织的政策倡导功能。行政干预频繁使政府主导民间组织的各项活动，进而使其独立性差，依赖性强。在这种情况下，民间组织往往不能以平等的身份参与政策过程，不能以独立的姿态代表公众参与，也就难以代表多元化的民间立场向决策者表达根据独立判断所得出的政策诉求，而是一味附和、迎合决策者的政策见解，成为政府的传声筒和代言人。正如一位学者所说的：民间组织依附于政府行政机关，过滤了公众的声音，抑制不同意见的提出，从而制约公众决策参与的范围和质量，甚至使决策参与流于形式；民间组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系，使之在利益诉求方面有所顾忌，或言不及义，或言不由衷[7]。

此外，民间组织行政化也不利于民间组织的自身建设。主要表现是：其一，行政化使民间组织将处理好与政府的关系作为首要任务，无暇顾及或不重视自身建设。其二，行政化降低了民间组织的社会吸引力和民间合法性，导致服务对象不积极参加民间组织的各项活动。例如，在广东，112家省级行业协会中，仅有5家协会的行业覆盖率在50%以上，其他省级行业协会都在10%以下[5]。2007年，重庆市政府出台文件，要求政府与民间组织在人员、资产、利益、办公场所和职能等5个方面彻底脱钩，此举促进了民间组织实力和规模的壮大。例如，“去行政化改革”后，重庆典当协会会员的缴费积极性提高，会员的数量也大幅度增加[12]。正反两方面的对比凸现了行政化对于民间组织持续发展的阻碍作用。其三，行政化的民间组织内部缺乏民主治理机制和自治制度，存在家长制和形形色色的特权现象，妨碍了组织成员积极性和创造性的发挥。其四，行政化使民间组织的工作职能扭曲，因此，行政化程度与民间组织的组织绩效负相关，行政化程度越高的民间组织，其组织绩效越低下[8]。其五，“二政府”、“准政府组织”不利于调动社会成员的志愿精神和公益精神，导致我国社会的志愿参与处于较低的水平上，进而妨碍民间组织获取必要的人力资源和物质资源。民间组织是公民社会影响政策过程的组织基础，民间组织自身建设不力，必然削弱我国公民社会的政策影响力。

三、民间组织营利化干扰了我国公民社会的政策参与

当前，我国民间组织的营利化正在以多种形式表现出来。比如，一些民间组织违背组织宗旨和法律规定经商办企业、偷税漏税、私分利润、非法集资、挪用善款等。2001年，媒体曝光中华绿荫儿童村创办人、丽江妈妈联谊会负责人以孤儿名义聚敛钱财。近年来愈演愈烈的乱发排行榜现象，让人们再次见证了某些民间组织的逐利本能。一些民间组织为官商勾结提供了便利，是行政寻租和商业贿赂现象屡禁不止的重要诱因，已沦落为“腐败中介”。这些事例说明，民间组织的营利化离我们现实生活并不遥远。

在市场经济大潮中，民间组织的工作人员容易受“经济人”本性的驱使，过分追逐经济利益和一些稀缺物品。在自我约束和外部约束软化的情况下，这些组织成员就会置社会公益或共益于不顾，从而导致民间组织营利化现象的发生。当然，这不是说市场经济环境是我国民间组织营利化的惟一原因。事实上，我国民间组织营利化的原因是复杂的。

第一，双重管理制度导致管理漏洞和管理空白。双重管理制度的目的是建立民间组织管理的“双保险制”。然而，这种制度的功能并未充分发挥出来。“目前一些地方民政部门组织管理业务无机构、无专人，更谈不上现代化办公条件”[9]，致使民间组织的管理工作受到制约。而面对庞大的且不断增加的管理对象，业务管理部门常常力不从心，对民间组织的日常管理和业务指导难以到位。结果，部分民间组织处在放任的状态。尤其是，由于业务管理部门与民政部门在利益关系、对现实的理解、政策立场等方面的不同，容易产生扯皮推诿、争功诿过等不良现象。例如，民政部门查处某些营利化的民间组织时，个别业务管理部门却充当保护伞。

第二，非竞争性原则使一些民间组织处于垄断地位。在这种情况下，服务对象不能以“退出”的方式对抗垄断性民间组织，更不能对其提供的产品和服务的质量进行比较。结果，这些民间组织凭借垄断地位，抬高服务价格，降低服务质量，变相谋取经济利益，获得超额利润。

第三，税收法规不健全。目前，我国缺乏一部统一、完善的民间组织税收法规体系，导致税收漏洞太多。现行税收法规虽然明确了民间组织的纳税人地位，但是对非营利标准并未做出统一的界定。这导致税务实践中以整个行业的非营利性掩盖个别机构的营利性，使个别营利性机构盗用民间组织的名义，竭力实现利润最大化，使民间组织蒙受污名[10]。现行税收法规也没有充分考虑到民间组织的独特地位，往往比照营利性的企业对民间组织进行税收管理，但是绝大多数的民间组织连最基本的税务登记都没有，从而导致对民间组织的税收监管乏力。

第四，民间组织没有建立良好的内部治理结构。民间组织的最重要内部治理机制是理事会，理事会代表社会利益，它可以保证民间组织的所作所为对社会负责，保证民间组织完成自己的使命。“但是这一制度在中国不存在。从总体上来看，中国的NGO都缺乏货真价实的理事会”[11]。另外，许多民间组织没有严格、健全的财务管理制度。有学者指出，相当多的民间组织没有特殊情况不作年度财务报告，或者虽作年度财务报告但无严格审计[12]。由于财务管理水平落后，一些民间组织像企业一样追逐利润最大化。

民间组织是代表公众利益的组织形式，非营利性是其本质属性，因而营利化是对民间组织核心价值观和使命的严重背离。营利化的民间组织必然不把政策倡议作为主要活动，而是集中精力追求某些狭隘利益。有学者正确地指出，营利化的民间组织“回避关键问题，热衷‘无价值’事务，是一种普遍取向”[4]194。比如，某些行业协会热衷办培训、做交流、评先创优，在行业治理方面反而难以触及。

民间组织营利化也损害了民间组织的社会公信力。由于种种原因，我国民众对民间组织有着根深蒂固地不信任。一项调查显示，90%以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，并对党和政府有着高度的信任，相反，只有3%的人遇到问题寻求民间组织的解决，一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任[13]。由营利化所导致的“公益腐败”、“公益丑闻”，损害了民间组织的形象，损害了民间组织与公众之间的本已薄弱的社会资本，使民间组织的社会公信力建设举步维艰。在这种情况下，公众往往认为民间组织是无用的甚至是有害的，不再支持或认同民间组织的政策倡议，这导致民间组织政策倡议的公众基础薄弱，进而导致公民社会的政策影响力低下。

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C912.2

A

1002-7408（2010）10-0018-03

国家社会科学基金项目（05BZZ018）。

孙发锋（1977-），男，河南信阳人，郑州大学公共管理学院讲师，法学博士，主要从事中国政府与政治、中国政治发展方面的教学及研究。

[责任编辑：黎峰]