论人大监督与司法独立的平衡

洪发胜

(景德镇昌江区检察院，江西 景德镇 333000)

论人大监督与司法独立的平衡

洪发胜

(景德镇昌江区检察院，江西 景德镇 333000)

司法独立是司法公正的前提，人大监督则是防止司法腐败的有效途径，二者互相联系、互相依存，价值显著却又存在冲突。在深入推进司法体制改革的时代背景下，只有寻找到一条平衡的路径，才能实现司法价值的最大化。

人大监督；司法独立；平衡

司法历来被誉为“正义的最后一道防线”。司法之独立与公正，堪称法治的脊梁。为保障司法公正和司法职能的良性运作，“司法独立”既是宪法和诉讼法的基本原则，亦是各家学者著书立说的热点。但司法权作为国家权力体系的一部分，也逃不开“一切有权力的人都爱滥用权力”这一万古不变的真理。为更好地对司法执法权力的运行加以监督和制约，我国在以人民代表大会为权力机关的宪政体制下，对“独立”的司法权又施加以“人大监督”。权力的独立与监督，无疑在方向上具有背离性，在现实中也确实存在冲突。然而，看似冲突的人大监督与司法独立，实则也具有内在的联系性，且在理论路径上存在着平衡的可能性。

一、人大监督与司法独立之现状

河南李慧娟事件，曾引起学界对人大监督的反思和对司法独立的困惑。而沈阳、衡阳等地人大对法院、检察院工作报告的“不通过”，又引来一片叫好。是监督，还是独立，无论是在法律上还是现实中，似乎都难做解答。为更好地了解人大监督与司法独立之间的关系，我们尚需厘清：在法律规定上，人大监督与司法独立的关系如何？在具体实践中，人大又是如何对司法机关展开监督的？

（一）人大监督与司法独立的立法变迁

无论是人大监督的方式与范围，或是检察权独立的层级与界限，在立法上都经历了一个漫长的摸索过程。具体而言，我国相关立法的变迁轨迹表现出如下规律：

1.从时间轴看，人大对司法机关的监督经历了从“负责并报告”（54宪法与78宪法）到“负责”（82宪法，即现行宪法）再到“负责并报告工作”（83年检察院组织法和法院组织法）的转变，对司法机关的质询权则是从无到有。而“司法独立”的规定则稍显曲折，一度消失于宪法之中，而且前后的表述具有较大差异。

2.从立法层级来看，现行宪法确立了“检察院向本级人大负责”的监督制度，但在《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》中，却确立了“负责并报告”的监督方式，2004年的《地方人大和地方政府组织法》也规定了地方人大具有“听取和审查检察院的工作报告”的监督职能。三部立法与宪法规定的差异，值得深思。

3.从司法机关的层级来看，最高院与地方法院的独立范围一直保持了一致性，但在54宪法中，最高检和地方检察院的独立范畴则具有较大差异。这从一个侧面反映出建国时期对审判机关和检察机关不同的职能定位。

另外，1982年《全国人民代表大会组织法》规定，人大可以向国务院、法院、检察院提出质询案；代表在审议议案时，可以提出询问；但并未规定向人大负责并报告工作。2004年《地方人大和地方政府组织法》则规定，人大可以听取和审查两院的工作报告；地方各级人大可以向政府、法院和检察院提出质询案；代表在审议议案时，可以提出询问。

从法律的变迁轨迹中，我们能解读出立法者对于人大监督所保持的慎重态度，以及对司法独立的不断摸索与追寻；就现行立法体系而言，立法本身并不统一，立法规定也稍显模糊。这无疑为人大监督在现实中的开展带来难题：太过保守的监督，等同虚置；太过创新进取，则可能损害司法机关的专业性和独立性。

（二）各级人大对司法监督的现实做法

在现实中，各地人大开展监督工作的方式、力度均大为不同。笔者从2010年各地两会的工作报告中撷取典型，对具体的工作监督方式进行了分析统计（见下表）。

综合而言，各地人大对司法机关的监督呈现出力度扩大、方式创新等变化。加大外部监督、主动接受人大监督是列表中司法机关的共同特点，这在其他各级检察院和法院的工作报告中也能寻找到痕迹。但这些监督方式的实效如何，尚待考证；程序如何，尚需追问。

与两院及人大常委会工作报告中如火如荼的“人大监督”相呼应的，却是学界不绝于耳的质疑声。如“检委会邀请人大代表和人民监督员列席”是否会影响检察机关的公正决定？主动寻求监督是否有悖于司法机关的专业职能？可以说，在现实中，人大监督与司法独立的冲突不仅存在着，而且有着进一步加剧的可能性。

二、人大监督与司法独立之张力

自五四宪法确立“司法独立”以来，司法机关的“独立”实践已逾半个世纪，学界和实务界对人大监督的质疑和对司法独立的困惑却从未中止。有学者从权力滥用的角度出发，认为应当扩大和加强人大对一府两院的监督；有学者则以权力运行为切入点，质疑人大监督是对司法工作独立性的消解。诚然，人大监督与司法独立的价值各有侧重且均不可替代，但风险与危险却亦并存。人大监督与司法独立之间的张力，并不能抹灭二者独特的价值；而二者独特的价值也无法自动消弭现实中的冲突。唯有厘清价值、认清风险，才能解决二者之间的张力。

（一）人大监督的价值与过强监督的风险

中国整个权力结构都是建立在“人民代表大会制度”这一宪政基础之上的。人大承担着保障宪法实施的重要任务，具有立法、人事任免、决定国家重大政策以及监督国家机关工作等具体职能。人大监督司法权的制度设计体现出民主与权力制衡的宪政思想：由人民选举人大，人大再授予司法机关以司法权——权力的来源上呈现出民主性；由授予者监督权力的运行，以保障权力的行使符合授予的目的——权力的行使体现了权力制衡的要求。然而，由于宪法等法律法规对人大监督的范围、力度和形式未加详备规定，一直以来，中国各级人大均存在着监督不力、部分监督职能被虚置等问题，创新监督机制、加大监督力度一度成为时代主题。但由于法律规定的模糊性，人大监督的强化和创新又面临着缺乏正当性的尴尬，甚至可能带来种种风险。

1.过强监督将损害司法权威。人大对司法机关的过强监督，必将造成一种认识，即人大一旦给司法机关施加压力，司法机关便应当遵循，否则将会遭受不良后果。这将极大地损害司法的权威和公信力，并进一步恶化法律的威慑力和执行力，与法治社会的目标背离。

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2.过强监督将有损于司法的专业性。现阶段的人大监督，某种程度上已经呈现出“个案监督、微观监督、事中监督、个人监督”的发展趋势。但人大作为权力机关，理应着眼于宏观决策及其贯彻，而非具体事务的实施和执行。对具体案件是非曲直的判断，“既不是人大代表知识结构之所长，也不是人大的工作方式、工作程序所能胜任，更不利于人大集中精力讨论决定国家重大事项。”

3.过强监督有悖于“议行分离”的改革方向。中国人大从“议行合一”向“议行分离”的转变，是权力体制改革的方向。但人大监督权的盲目扩充或向具体职能的渗透，有可能导致“机构集权”，不利于社会公共事务的分工管理，对现有权力制衡体系构成威胁。

（二）司法独立的价值和放任独立的危险

司法独立的口号，在世界法学领域宣扬了上百年。司法独立是社会公正和自由的前提，这一观点已经成为共识。但无论是建立在人性恶或人性善基础之上的政治理论，都认同权力的放任极具危险。权力一旦放任极易被滥用，这一真理同样适用于司法权。放任独立的危险，具体表现在以下方面：

1.放任独立易造成司法权的腐败，不利于司法公正。权力所具有的普遍强制力和先天的扩张性，让使用权力的“理性人”充满危险。司法权的滥用在各国都显现端倪，如美国学者即已对检察独立进行了反思和批判；而司法权的腐败更是渗透蔓延，极大地损害了社会的公正和法律的威信。一些国家试图通过职业道德和职业习惯来约束司法机关和司法者，但成效渐微。而且基于文化的差异性，这一模式在其他国家和地区无法直接复制。

2.放任独立不利于权力的制衡和协调。我国现有的权力结构类似于金字塔，即人大作为全权机关，处在塔顶。行政机关、检察机关和审判机关由人大产生且受人大监督，三者相互分离，分处在塔底。人大对行政机关、检察机关及审判机关具有监督权，检察机关和审判机关又监督着行政执法活动，司法机关内部的行政事务则受行政机关制约，权力与权力之间形成了一种制衡与协调的关系。一旦司法权力过于独立或庞大，势必使现有权力结构产生倾斜，不利于权力之间的制衡与协调。故而，权力之间需要寻找对立面，才能实现权力的相互制约。

（三）人大监督与司法独立平衡的可能性

司法独立与人大监督的现实张力，并非简单的此消彼长，因为二者均具有着不可替代的独特价值。但过于独立的司法权会丧失权力的本质意义，过于强大的监督也无法实现权力授予的本质目的。过分抑制、消减任一方，或无限放大、扩张另一方，都无益于司法体系的公正和高效。为了更好地实现二者对司法公正的保障作用，唯有通过制度设计，完善、修正二者的具体规则，并试图寻找二者的平衡路径，如此才能不致于顾此而失彼。人大监督与司法独立的内在联系及理论路径的相通，为二者实现平衡提供了可能。

1.通过划定人大监督的形式、力度和范围，才能合理界定我国司法独立的具体界限，这是平衡的逻辑起点。自司法体制改革以来，学界或论证司法独立实现的途径与方法，或探讨司法独立的有限性，著述颇丰。然而直到今天，对于司法权力运行的独立范畴和独立界限，仍无法合理界定。依据解释学的观点，要认识一个概念或事物的“内涵”，需借助于这个概念或事物的反面。要划定独立的范围，恰需要界定何时“不独立”——人大监督的范围，便是司法权“不独立”之处。当然，人大监督与司法独立实则是两个相互界定的概念。在划定人大监督的范围时，也须充分考量司法的独立性，以求最大程度地保障监督和最小程度地减损独立。

2.对于人大监督本身而言，其也需要一个法治化的语境，这是平衡的理论支点。所谓“法治化语境”，是指权力依法独立，才存在依法被监督的必要。任何权力只有独立于其他力量，才能被一个或几个部门所监督。一旦独立性不复存在，那么监督便无从谈起。如果司法权的运行需要受制于来自行政机关、社会团体和个人的力量影响，那么只会演变成大家领导、大家监督了，人大的监督便丧失了有效性和公正性。

可见，司法独立与人大监督是互相联系、互相依存的。司法权需要被监督，没有监督的权力是专制；司法权也需要独立，只有监督的权力是傀儡。从这个意义上而言，人大监督需要增强，司法独立亦需要保障，只有平衡才是出路。

On the Balance Between the National People's Congress Superintends and the Independence of Judicature

Hong Fasheng
（People's Procuratorate of Changjiang District，Jingdezhen，Zhejiang，333000）

The independence of judicature is the premise of the judicial fairness，and the national people's congress superintends is the efficient path to prevent judicial corruption.Both of them have notable value but on the other hand it's still subsistent that there are collisions between them.In the historical background of pushing on the reform of China's legal system，we should find the way to the balance between the national people's congress superintends and the independence of judicature in order to achieve the biggest value of judicature.

the national people's congress superintends;the independence of judicature;balance

D924

A

1672-6405（2010）03-0046-03

洪发胜（1987-），男，汉族，江西乐平人，江西景德镇市昌江区检察院助理检察官，法学硕士，主要从事行政法与公法理论研究。

2010-07-22

王凤玲]