警察使用枪支的法律规制

仲崇玲 赵国勇

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

警察使用枪支的法律规制

仲崇玲 赵国勇

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

枪支是法律赋予警察威慑与惩治违法犯罪的有力武器，而警察使用枪支的法律规范则是作为公权力代表的“警察权”与作为私权利代表的“公民权”博弈的结果。在面对警察使用枪支可能侵害公民权利并有不断扩张和任意行使的危险时，国家多采用较为严格的立法手段进行管控，于是“最小使用武力原则”便成为警察使用枪支的基本准则。我国迄今为止涉及到警察使用枪支的法律规范已不下十余部，在它们陆续颁布实施的几十年时间里，诸种不足也在警务实践中显露端倪，需要我们尽快加以弥补和完善。

警察使用枪支；立法控制；完善措施

警察在任何一个国家的权力体系中都是具有相当特殊性的，他们往往是国家公务员群体中唯一有权做出即时的、强制的、单方面的、不可撤销的限制公民自由甚至剥夺生命的决定。尤其是警察使用枪支的行为——当警察举起手枪扣动扳机的那一刻，子弹以每秒几百米的速度冲向嫌疑人，这个尚未有机会经过周密审查的决定恐怕就不再有任何挽回的余地了。所以，各国立法者往往对警察使用枪支的法律规制倍加关注。这不仅仅是因为法律具有稳定、权威、明确的特质，具有指引、规范、教育、制裁的功能，更因为法律具有严密的逻辑思维，表述的确定方式和明细的操作规范，这有利于为警察使用枪支行为划定清晰的边界，从而更好地在国家利益与公民权利之间寻求平衡。

一、警察使用枪支法律规制的价值选择

一种法律制度如果没有特定的理念为指导，它就不会是自觉的、理性的和科学的，而必定是盲目的、非理性的和支离破碎的。各国警察使用枪支的法律规范是在其特定的法治文化背景下产生和发展起来的关于警察枪支使用的一整套规则体系。这些规则实质是各国立法者在不同时期对待“自由”和“秩序”的不同价值追求，更是一国之内作为公权力代表的“警察权”与作为私权利代表的“公民权”互相博弈的结果。

现代意义上的警察系指依据法令，以维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利为目的，并以指导、服务、强制为手段的行政作用。警察权则是由宪法和法律赋予警察机关执行法律、法规，实施警务活动的权力。契约理论认为，国家是人们为更好地实现自身的权利而对自由和某些权利进行让渡的结果，警察权作为国家公权力的代表之一，也可以看作是人们为实现常态自由而接受某种强制力量对个人的非常态自由进行的正当限制。然而，这从某种角度又构成了悖论：一定限度内的警察权是保障公民权所必需的，而超越这种限度的警察权，则有侵夺公民权的危险。警察使用枪支行为，由于关涉到警察能否依据紧急情势而危及甚至直接剥夺公民的生命，更将这一矛盾推向风口浪尖。

在法治主义视野里，警察使用枪支主要是通过立法来有效控制警察的自由裁量权而实现的。但是，不同国家的立法者在不同的立法背景下进行价值选择的结果往往是不同的。“放权论”认为，应以效率和秩序为其主要价值目标，授予警察在使用武力方面较大的自由裁量权，以实现警察对国家利益的有效保护。所以，警察法在规定警察任务的同时，不需要对警察使用枪支的情形做出特殊规定，依靠警察的自由裁量即可。“限权论”则认为，警察使用武力的自由裁量权应当被严格地限制在法律框架之内，以保障公民拥有更多的机会和资源来对抗警察权。尤其是警察使用枪支的行为，由于其构成对公民生命最大限度的威胁，这种即时强制必须要有特别法律条款的明确列举方能实施。由此，各国警察使用枪支的法律规制大致可以划分为以下四种类别：第一种，允许警察配枪，并享有完全的自由裁量权。立法不对警察使用枪支的条件做出具体规定，警察仅需依紧急情势的特殊要求以及长期的警务训练和实战经验做出是否用枪的判断。第二种，允许警察配枪，并享有部分的自由裁量权。立法摒弃对警察使用枪支放任的做法，它要求警察在保护自身和他人生命安全所必须的情形下可以依法使用枪支。于是，警察在判断是否会对他人造成进一步的伤害或死亡的合理可能性上存在自由裁量。第三种，允许警察配枪，但不享有自由裁量权。立法规定警察只能为保护自身生命而使用枪支，这意味着除非警察自身的生命受到急迫威胁，否则不得使用致命性强制力。第四种，不允许警察配枪，也无任何自由裁量权可言。由于警用枪支的潜在危险以及携带武器的进攻性形象使公众难于接受，立法便不允许警察配枪。在执行勤务时，警察只能使用非致命性武器。前述第二种“允许警察配枪并享有部分自由裁量权”的类型为目前包括我国在内的大多数国家所采。

二、警察使用枪支法律规制的基本原则

现代法制国家，当警察使用枪支可能侵害公民权利并有不断扩张和任意行使的危险时，多采用更为严格的法律手段进行管控；而当警察权力削弱和正当执法权得不到保障时，也往往采用法律手段进一步放宽对警察使用枪支的种种限制。所以，在那些允许警察配枪并享有部分自由裁量权的国家，正是在赋予警察配枪权的基础上，以法律规则的制定和不断修改来动态地界定警察使用枪支时自由裁量的“度”，从而使警察权能够“合时宜”地在保护公民权利和限制公民自由之间游走，以实现警察权与公民权的和谐相处。但应该指出的是，无论这个“度”怎样变化，“最小使用武力原则”都是现代各国制定警察使用枪支法律规范所普遍遵从的基本原则。

“最小使用武力原则”源自英国警察法。自1892年世界第一支警察队伍组建伊始，该原则就成为英国警察所遵循的基本原则之一，并被世界各国广为推崇。由于警察使用枪支是以制止犯罪和化解危机为目的，而非以消灭犯罪主体为动机，所以它是警察迫于无奈的最后手段和不愿看到的极限性结果。在“最小使用武力原则”的指导之下，警察应当做到：能使用语言来警告或者说服对方的，则不能动用肢体武力；能使用肢体控制解决问题的，则不能动用警械；能使用非致命性警械的，则不能动用致命性警械；能使用致命性警械击打非致命部位制服对方的，则不能击打致命部位。另外，当违法犯罪行为人中止其对抗行为时，警察应立即停止使用武力，不能对违法犯罪人造成持续的和不必要的伤害。比如：在美国警察部门的《警察行为准则》和《警察手册》中就有如何使用武力及其等级的图解说明。1级，警察出现并及时表明身份；2级，大声发出“镇静”、“走开”等口令命令；3级，徒手使用擒拿术对嫌疑人进行约束控制；3级a，如果嫌疑人提高对抗程度，警察可击打其非致命部位；4级，使用可能使行为人跌倒的化学剂；5级，使用非致命的冲击武器，如警棍，击打行为人的非致命部位；6级，如果行为人抽刀、拔枪对抗，企图杀害或严重伤害警察和公民时，警察方可以使用致命性武力。只有当较低一级的警察行动达不到震慑行为人的目的时，才可以采用更高一级的方式，这是“最小使用武力原则”的核心要求。

三、我国警察使用枪支法律规制的框架体系

比较法大师勒内·达维德说：“在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范都是适当的。但传统并非老一套的同义语，很多可以改进，可以在别人已有的经验中汲取。”当警察使用枪支行为已成为世界各国关注的焦点时，在了解世界各国警察使用枪支法律规制的价值取向和基本原则的基础上，反观我国警察使用枪支法律规制的框架体系，便成为我国现阶段立法界和警察法学界的重要任务。

新中国警察使用枪支法律规范始于上世纪五十年代制定的《中华人民共和国警察条例》。该条例第6条第4项规定：“人民警察执行职务遇有拒捕、暴乱、袭击、抢夺枪支或者其他以暴力破坏社会治安不听制止的紧急情况，在必须使用武器的时候，可以使用武器。”随后，1980年7月15日，经国务院批准，公安部公布实施了《人民警察使用武器和警械的规定》。1983年9月14日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部又联合制定了《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》。这三个法律文件共同构成了我国建国初期警察使用枪支法律制度的基本框架。但其中一些条款比较原则，缺乏可操作性，对警察使用枪支的法律后果没有规定，使警察依法使用武器的职务行为往往受不到法律保护。因此，公安部自1988年开始，便着手对人民警察使用警械和武器等问题进行调研，并于1992年10月形成《中华人民共和国人民警察使用警械条例（草案代拟稿）》，上报国务院。随着治安形势的不断严峻，制定更加符合实际需要的警察使用枪支法律规范，已成为保障人民警察依法履行职责，同违法犯罪作斗争的迫切需要，也是维护广大公民和人民警察合法权利的迫切需要。

1995年新的《中华人民共和国警察法》在第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上通过了。作为一个契机，国务院加紧制定《中华人民共和国警察使用警械和武器条例》，最终于1996年1月16日颁布实施。该条例规定“人民警察……使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。”并对“可以使用武器”、“不得使用武器”和“停止使用武器”的法定情形逐一列举。以此为依据，《公安机关公务用枪管理使用规定》和《公务用枪配备办法》相继颁布，分别对警察使用枪支的配备、管理、佩带、使用、保管和监督等事宜进行规范。此外，为了更好地落实警察使用枪支的法律责任，公安部又先后在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》、《公安机关追究领导责任暂行规定》和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》中对警察违法使用枪支的过错责任和领导责任进行了详细规定。近几年，少数基层公安机关警察使用枪支管理不规范，警察涉枪违法违纪案件时有发生，严重影响了公安机关的形象。为此，2002年公安部制定了《公安民警违反公务用枪管理使用规定行政处分若干规定》，加大了对违反警察枪支管理使用规定的处理力度。2010年6月1日刚刚颁布实施的《公安机关人民警察纪律条令》中也专门提到了警察违法使用枪支法律责任的问题。

这近十部法律规范基本勾勒出我国现行的警察使用枪支法律规则体系，它们对于加强公安机关正规化建设，保证规范警察使用枪支行为，保护公民合法权益，防止枪支丢失、被盗、被抢和滥用起到了重要作用。但是，实践中逐渐暴露的一些问题，也迫切地需要通过立法的修改来不断加以回应和完善。

四、完善我国警察使用枪支法律体系的几点构想

（一）在立法层级方面，重新规划警察使用枪支法律规则体系

我国现行的警察使用枪支法律规则体系主要由三个层级构成。首先是“法律”层级，即全国人大常委会制定的《中华人民共和国警察法》，它规定了警察在执行公务时有使用武器权；其次是“行政法规”层级，即国务院制定的《中华人民共和国警察使用警械和武器条例》，它具体规定了警察使用枪支的条件与限制；最后是“部委规章”层级，即公安部颁布的一系列警察使用枪支法律规范，它们主要涉及警用枪支在配备、管理、使用和责任等诸多方面。然而，现有警察使用枪支立法层级的设计，既不符合立法的规定，也难以体现科学性原则。

警察依法使用枪支在实践中具有非常重要的意义，它不仅会在总体意义上影响人们对警察和国家的态度以及随之而来的行为，而且必定会对公民的身体乃至生命造成直接威胁甚至剥夺。因此建议提高立法层级，及时调整我国警察使用枪支法律规则体系的整体设计。在最高层级上，应当在宪法条文赋予公民生命权之后，明确规定依法使用枪支造成死亡的不属于侵犯公民生命权；在主干层级上，应当由全国人大常委会制定《中华人民共和国人民警察警械和武器使用法》，从基本原则上对警察使用枪支行为进行指导，并明确列举警察使用枪支的法定情形；在实施层级上，应当由国务院授权公安部对现有的部委规章进行专项的法律清理，综合制定《中华人民共和国人民警察警械和武器使用法实施细则》，具体规定警察使用枪支的配备、管理、使用和责任。

（二）在制度设计方面，不断充实警察使用枪支法律规则体系

尽管法律的稳定性是成文法和法律法典化追求的主要价值，但随着我国警察使用枪支法律规则的陆续颁布实施，其制度设计方面的一些不足也在警务实践中显露端倪，需要我们尽快加以弥补和完善。

在警务枪支的管理方面：一是针对目前警察不愿配枪的现象在法律中明确必须配备和佩带的情形，将配备和佩戴枪支作为警察的义务。二是在保障警察使用枪支安全管理的基础上简化呆板的枪支领取程序，避免警察因手续繁琐而不愿领枪。三是明确枪支配备的主体条件，严把枪支管理和使用的“入口”关。四是制定警察使用枪支持枪证件办理工作规程，明确申领办理持枪证中审查、审批和核发各部门的责任、程序以及时限要求。

在警务枪支的使用方面：一是明确界定“使用”的含义，将“拔枪”和“举枪”也包含在“使用”之内，并列明其可以实施的法定情形。二是明确警察使用枪支的程序规范，依次实施（1）评估危险，判明情况；（2）表明警察身份；（3）命令在场无关人员躲避；（4）予以警告并命令犯罪行为人停止暴力行为；（5）经警告无效可以直接向犯罪行为人射击；（6）情形紧急、来不及警告或者警告后可能导致更为严重后果的，可以直接向犯罪行为人射击。三是规定人民警察依法使用枪支制止违法犯罪活动的行为受法律保护，并增加警察使用武器后的权益保障制度，以解除警察执法时使用枪支的后顾之忧。

在警务枪支的责任方面：一是明确警察使用枪支发生争议后的举证责任；二是在警察使用枪支造成行为人伤亡后，给予其本人或家属简单便利的救济渠道；三是当管理和使用枪支不当需要追究领导责任的，应明确规定追究到哪级领导，避免脱离实际情况搞简单株连，造成对警察使用枪支的人为障碍。

（三）在法律技术方面，逐渐完善警察使用枪支法律规则体系

在现有的法律规范中，警察“可以”或“不得”使用枪支以及应当“停止”使用枪支的情形都是由法律条款逐一列举的。然而，现实中警察可能遇到的情形千姿百态，开枪瞬间的事态发展也是瞬息万变，单薄的法律条文无论规定的多么详尽也不能穷尽所有。如果规定得过细，反倒束缚了警察的手脚，使得他们在面对危险情况时束手无策，甚至错失良机。因为规则越严格细致，它与警察执法具体情形冲突的可能性与激烈程度就越高，而这种冲突会使“实质合理”被“形式合理”所磨损。解决这一矛盾的最佳办法就是在为公民生命权提供足够保障的同时，也为警察枪支使用的自由裁量权留下一定空间。正如有学者所说，“过分寻求和依赖立法对行政裁量的规范效用恐怕未必是一剂 ‘救治良方’”，因为“即便在有关生活的更多领域中制定更加详尽的法律规定也不意味着必然能为公民提供更大程度的法律安全与正义保证，恰好相反，过多的法律和规章反而损害了行政机关在个案处理中适当平衡各方利益的能力”。

[1]梅可望.警察学原理[M].北京：中央警官学校出版社，1971.

[2]惠生武.警察法论纲[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[3]刘伯祥.公安工作与和谐社会[M].北京：群众出版社，2006.

[4][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[M].漆竹生译.上海：上海译文出版社，1984.

[5]余凌云.亟待法治构建的警察裁量权 [J].法学家，2003，（3）.

Legal Regulations of the Police Use of Firearms

Zhong Chongling Zhao Guoyong
(The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang,Hebei,065000)

Firearms are the powerful weapons of the police to deter and punish crimes endowed by law,and these regulations are the game results of the"police power" on behalf of public authority and the"citizenship" on hehalf of the private rights.When the use of firearms brings the possibility of civil rights violations and the risk of continious expansioin and arbitrary exercises,the principle of"minimum use of force" becomes the basic norm of the police use of firearms.Up to now there has been no less than ten volumes of regulations of the police use of firearms.During the decades,in the successive promulgation and implementation of these regulations,many deficiencies appear in police practice.We should take measures to make up for the deficiencies,thus to perfect these regulations.

police use of firearms;legislative control;perfect measures

D631

A

1672-6405（2010）03-0061-03

仲崇玲（1978-），女，黑龙江肇东人，中国人民武装警察部队学院基础部政法教研室讲师。

赵国勇（1973-），男，河北枣强人，中国人民武装警察部队学院基础部政法教研室讲师。

2010-08-17

张钦]