财政丰年盼改革——从市场财政回归公共财政

■李 玲

财政丰年盼改革
——从市场财政回归公共财政

■李 玲

“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”

——苏辙

财政部门预测，今年全国财政收入可能实现8万亿人民币，将成为全球第二财政大国。对这个消息，舆论却一边倒地充满谨慎和担心。这清楚地表明，或许我们的财政已经解决了“如何收钱”的问题，却远远没有解决“如何花钱”的问题。近几年来的形势，尤其是一系列社会热点事件表明，财政改革已到了迫在眉睫的时候。

“富国”的唯一目的是“富民”

在对八万亿财政的质疑中，一个响亮的声音是：财政收入是国家“与民争利”，国家从蛋糕中切的块头大了，民众口袋里的钱就少了。因此，改革的方向是对民间减税，降低财政在GDP中的比例。

这种说法有道理，但是却搞错了财政的角色，容易使人们忽视财政改革的真正方向。错在哪里？错在把“国家”当成了和民众并列的利益主体，把社会财富划分成了“国家的”和“民众的”这两块。但实际上，“富国”的唯一目的是“富民”，政府（以及国有企事业单位）不应当有自身特殊利益。所有的政府财政收支，既不是国家的，更不是财政部门的私有财产，而都是为着“富民”服务的。是把钱留在老百姓手里自己花，还是交给政府统一来花，无非是老百姓花钱的两种不同方式。并且，这两种方式都有必要性，毕竟有许多事情只有靠政府的力量才能办到。因此，“国”和“民”之间，不应是“争利”的关系，而是委托和被委托的关系，政府只能把“蛋糕”在民众之间重新划分，而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益，是不正确的也是危险的。

因此，考察财政制度，不应当从“国”和“民”之间的份额来看，而主要看“国”的那部分有没有“钱为民所用”。我国2008年财政收入占GDP的26%（当然关于这个数据与其他国家是否可比，有诸多争论，按照大多数估计，至多在世界上处于中等水平）。目前表面上国富民穷，主要不是由于财政收入过高，而是没有很好地做到“用之于民”。

讲清楚这个问题，有助于为财政改革找到正确方向。例如，和财政收入形成鲜明对比的，是我国劳动者报酬占GDP的比例连续多年节节下降，从80年代56.5%下降到2005年最低时的36.7%。那么，仅仅靠“减税”能不能解决这个问题呢，实际上没有解决。从改革开放一开始，对各种资本尤其是外资的税收优惠、出口退税不一而足，但是农民工工资没有增长的状况却维持了多年。减税所提供的优惠，主要转化成了资本所得，而并没有到达工人手里。而我们目前的课税主要集中在生产和消费环节，真正能够起到调节收入分配作用的税收——遗产税、财产税以及资本收入的所得税，还主要停留在理论上。2008年，个人所得税和房产税收入只占财政收入的6.1%和1.1%，因此，不能简单的说，是政府财政税收过高导致了劳动者报酬低，而是由于（1）初次分配过于向资本倾斜，主要表现为企业未分配利润过高；（2）二次分配的力度不够，真正高收入人群的税没有收上来，真正需要被转移支付的群体又没有得到多少好处，甚至政府财政还以补贴“纳税大户”等形式，实现了反向的收入调节。不是钱收多了，而是没收对人、没花对地方。因此，解决这个问题，不是仅仅靠“减税”，恰恰相反，对于高收入、高财产群体还要加强税收的力度。目前一些观点从“不可与民争利”出发为自己争取税收优惠，恐怕不是真正为大多数人着想。

告别市场财政 建立公共财政

另一个有意思的观点是——用市场经济的办法做财政工作。财政是什么？财政是市场失灵的产物，没有市场失灵，就没有财政。如果市场有效，老百姓就可以自己买该买的东西，没必要通过政府来买。因此，财政工作的思路，应该是弥补市场失灵。财政的作用无非（1）提供公平的公共服务，比如医疗教育，因为这是人参加市场活动的基础；（2）调节市场带来的失业、收入差距等问题；（3）提供市场失灵的产品，比如基础科研，保障性住房等。但是，在实践中我们看到，目前的财政，很大程度上还是“市场财政”。2009年，中央财政教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元，占当年财政支出的10.8%，与4万亿的刺激经济投入相比仍是一个零头。而2008年美国仅社会保障支出占中央财政支出比重就为29.5%、德国为54.3%、加拿大为 45.4%。

我们的财政支出还是注重经济发展，在刺激经济中大干快上的基础设施，许多是地方政府竞争造成的，不敢说是否过剩，但至少没有充分反映当地人民的偏好。

最明显的“市场财政”表现在住房上。目前住房保障体系建立缓慢的最重要原因，是在定位上把房地产业定位为“经济发展的支柱产业”，财税政策服务于这一定位，一切以多收税为目标。这种定位，必然导致高端需求、投机性需求膨胀，而没有什么利益的自住性、保障性需求被忽视。转眼看日本，日本在五六十年代住房紧张的时候，政府直接建立非营利性的公共机构，搞了十年的公共租赁房和平价房的建设。短期贴钱，长期获利，这是真正的公共财政。

而在有的公共服务领域，即使近几年在大张旗鼓地改革并增加了投入，但是思路仍然没有转变，还是强调“用市场的办法提供公共服务”，这还是一种“市场财政”。比如医疗，“政府购买服务”的思路还很流行。殊不知，如果“购买服务”有效的话，就不必有劳政府了，老百姓自己就可以“购买服务”，医患之间有信息不对称，医院和政府之间同样有信息不对称，甚至更严重，所以，“政府购买服务”实在是用市场的办法解决市场失灵的问题，南辕北辙远矣。导致最近几年财政对医保的支出增加了，但是医院大处方、滥用药和检查的行为也增加了，这便是“购买服务”的思路带来的后果。这种状况，也是财政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因，财政不仅是花钱，更有把钱花好的责任。绝对不能满足于“反正我财政掏钱了”。

对于增加民生支出，有观点说，我们还是发展中国家，长期处于“初级阶段”，财政对公共服务不能支出太多。但事实上，我国医疗、教育支出的比例尚未达到发展中国家平均比例。再说，政府多大程度介入公共服务，是一个“如何分配资源”的问题，和资源绝对量多少没有关系。反倒是，在经济发展水平低的时候，强调公平更加重要，因为不公平就可能有人看不起病、上不起学；而经济发达了倒无所谓了，反正折腾得起，美国的医疗不就折腾了几十年么。说“公共服务水平要符合国情”是正确的，但是说因此就要财政少负责任，恰恰是说反了。我国最近几年，医改走在前面的，恰恰是西部地区。

财政改革的切入点

收入分配的调节，公共服务的提高，民生的改善，归根到底都要靠财政改革。一是调节财政收支的结构，强化收入分配的作用；二是加强提高公共服务支出，同时提高支出的绩效。

然而，目前似乎进行财政改革的动力是不足的。财政改革是对既得利益调整最大的。例如，炒作多年的物业税、房产税、资产所得税，却迟迟没能出台。最近，听说在企业家中兴起了一股移民浪潮，原因居然是担心“再来一次均贫富”，从这里，既能看出财税改革的紧迫，也能看出财税改革的难度。

另一个原因是，有什么动力改？近些年来，许多部门建立了问责制，效果比较好。但是，没听说过财政部门被问责。财政部门的“绩效考核”，似乎考核的就是财政收入增长，从中央到地方都是如此，经常看到“某某市今年财政收入再上新台阶”的新闻。然而，财政部门的另一个职能——花钱，并没有进行很好的考核。考虑到许多财政支出的审批权在财政部门手里，那么这些钱花的绩效怎么样，也应该纳入考核范畴，这似乎应该是一个切入点。

财政改革还要解决，要提高支出绩效的问题。有人认为，政府办公共服务，必然导致效率低下，所以还是能交给市场的就交给市场。确实，公立部门人浮于事、效率低的情况是存在的，但是解决的办法不是交给市场，因为政府本来就是解决市场失灵的制度安排。要解决政府失灵，办法是深化治理、加强监管、扩大民主。因为说到底，财政就是替老百姓花钱的，花的怎么样，除了通过市场之外，老百姓还有别的手段进行监督。举一个例子，同样是发展中国家的巴西，每年要召开从中央到地方的“卫生大会”，各界代表参加，代表一共有十万人之多，开会的内容，就是审议当年的公共卫生支出花的怎么样，许多欧洲国家的基层，都有由当地居民组成的公立医院管理委员会，审议公立医院的财务支出。这种思路，就是一个很好的启发吧。

回归公共财政已刻不容缓！

（作者单位：北京大学）