组织结构与运行机制的二重奏——关于中国科学院体制的随想

■李 宁

组织结构与运行机制的二重奏
——关于中国科学院体制的随想

■李 宁

对中国科学院体制的质疑，可谓由来已久，其中，有来自官方的，更多的是来自学界的。较早的，有1957年高教部和中国科学院之间关于体制问题的争论，高教部强烈主张撤并科学院，当时的国家技术委员会对此也持赞同意见。他们主张，国家的科学“火车头”地位，应该是在实践中形成的，而不是硬性规定的。这场争论最终经由毛泽东出面协调而告终。改革开放以来，对中国科学院体制的挑战，声音更响。放眼世界，我们发现原来中国的科研体制跟西方发达国家是如此的不接轨。尽管世界上主要大国都设立了科学院，但是他们的科学院基本上都是虚体，属于学会性质的荣誉组织，而不像中国科学院这样，下面有庞大的研究机构。有着跟中国科学院体制类似结构的，是前苏联以及后来的俄罗斯，他们有着比中国更为庞大的科学院机构。由于苏联的衰落，更由于20世纪中叶中国跟苏联的特殊关系，不少人认定，我们国家的科学院体制是学习苏联的产物，跟市场经济体制是不相适应的，是代表落后体制的，应该彻底改革。而最彻底的改革，就是所谓“关停并转”了。

改革开放以后，从1980年代到1990年代，上面这个声音就从来没有停止过。就算是我们进入了21世纪，现在已经是2010年代了，这个声音还在不时地响起。似乎在时时提醒着我们，中国的科技体制里面，还有一个跟世界主流不接轨的怪胎。

反对撤并中国科学院的观点，则大致有两个出发点。第一，中国科学院在历史上对中国科学技术事业的发展，对中国国防科技的发展，做出过辉煌的贡献。这个事实足以说明中国科学院的设立，对实现中国的国家战略是起到了举足轻重的作用的。第二，放眼世界，国立的大型科研机构，就算在最发达的西方国家，也是常见的，比如美国的NIH（美国国立卫生研究院）和国家实验室，法国的科研中心，德国的马普协会等等。因此，草率下结论说中国科学院体制与市场经济体制不相适应，是缺乏说服力的。此外，学界对中国科学院体制源于抄袭苏联体制的说法并不认同。比较一致的看法是，追根朔源，中国科学院脱胎于国民政府时期的中央研究院，而中央研究院是学习法国体制的产物，这一体制更在1949年后的中国台湾得以延续和光大。

就中国科学院体制发表看法，很容易引起争议，也很容易陷入已经存在的那些争论的漩涡。这是笔者所不愿意的。本文希望能够从另外一个比较超脱的角度来看待中国科学院的存废问题。具体而言，本文将不纠缠中国科学院体制是否抄袭自苏联的问题，也不纠缠中国科学院体制在主要西方国家是否有样板的问题。本文的出发点，是从战略管理的角度来看待中国的科技体制，并讨论新时期中国科学院的角色。需要补充说明的是，本文是“随想”，而不是一个全面系统的论述，望贤者识之。

从战略管理的角度而言，国家的科技体制是为了实现国家战略服务的。科技体制包括组织结构和运行机制两个部分。组织结构是国家为了实现其战略目标而对其工作任务所进行的分工、分组和协调合作的组织安排，这类安排规定了组织各部分的排列顺序和相互关系（例如职务范围、责任、权利等）及其空间位置和相互关系。运行机制则是一种制度安排，是在现有组织结构的框架下对人财物进行管理的相关意识形态、规章制度和文化建设。合理的运行机制是保证组织结构高效运行的关键。国家科技战略的实施，离不开科技组织结构和运行机制的二重奏。

科技组织结构的设计，受很多因素的制约，比如国家的政治制度，经济制度，国家发展战略，民族文化传统，以及国际环境等等。1993年出版的由哥伦比亚大学教授理查德·纳尔逊（Richard Nelson）主编的《国家创新系统》一书，系统地总结了世界主要发达国家的科技系统的组织结构和制度安排。该书的一个主要结论，就是因历史演化、地理位置、文化传统、资源禀赋、制度环境等因素的不同，世界各国的创新系统是多种多样的。事实也的确如此。不但美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大等主要西方大国的科技组织结构各不相同，就连欧洲小国的科技组织结构，也没有统一的模式。西方大国中，尽管除了英国以外，其他国家都有国家级别的、由政府资助的国立大型研究机构，但机构设置和隶属关系，则各具特色。

国家对国立科研机构的管理，根据其隶属关系，有的更加分散化（如美国），有的更加集中化（如欧洲大陆国家）。集中体制和分散体制，各有长处和短处，优劣难以判断。中国科学院的机构模式，因其规模较大，因而较之欧洲大陆国家的国立科研机构的管理，其集中程度更高。这样的组织结构设计，也是受到中国的历史演化和制度环境制约的。当初的机构模式，是在建国初始，国力羸弱、科研水平极端落后的条件下，在发展国民经济的需求的驱动下，国家所作出的一种选择。这个选择的特点，就是集中力量，把有限的资源和科学家们相对集中，重点突破。直到今天，尽管经过几代人的努力，我们的国力得到了空前的增强，但是，中国仍然是一个发展中国家，社会发展程度仍然落后，社会主义市场经济体制还不够健全 ，国家保留一个高度集中式管理的综合国立研究机构，仍然是一个有现实依据的不错的选择。

这当然不是说，中国科学院这一组织结构的设计，是新中国建国之初和改革开放之后发展科学技术的不二选择。遗憾的是，尽管可能的选择方案还有多种，但由于社会实验的代价太大，我们不可能尝试每一选择后再做出哪一个选择是最佳方案的结论。况且，时过境迁，世事无常，国内外形势瞬息万变。在国家层次，组织结构调整的步调，因其代价昂贵和牵连过多，无论如何是赶不上形势变化的节奏的。换句话说，或许当初建立中国科学院这一组织结构并不是最佳的选择，不过，今天撤并中国科学院的主张也未见得就是最佳方案。这是因为，一切组织结构的调整，都应该经过成本与收益的测算。

说到组织结构的改变，尽管从横截面上看，世界各国的科技组织结构，可谓千姿百态，并无一个标准模式，但是，如果沿着历史的长河去考察，世界各国的科技组织结构的调整又是经常发生的。以年轻的美国为例，二战前后的美国科技组织结构是截然不同的。1950年美国国家科学基金会（NSF）的建立，是国家成建制地资助科学研究事业的开端，是其现代科技体制建立的标志。后来，因应形式的变化，特别是冷战的需要，美国陆续成立的航空航天局（NASA），国防部下面的先进研究项目局（ARPA），总统办公室下面的科技办公室（OST）以及后来的科技政策办公室（OSTP），都是组织结构调整的例子。

特别值得一提的是，就算在科技管理体制高度分散化的美国，要求建立一个内阁级别的中央科技协调职能机构的呼声也从未间断。这个呼声可以追溯到1940年代关于NSF的组织设计的参议员金尔格（Harley Kilgore）的提案。后来，1958年，因应苏联卫星上天的挑战，参议员韩福瑞（Hubert Humphrey）旧话重提，再次提案设立协调国家科技发展的科学技术部。1980年代，随着日本在多个领域取代美国成为产业界的领袖，美国国内要求统一协调科技创新活动的呼声再度响起。1987年，众议员布朗（George Brown） 提案成立美国科学技术部；1989年，参议员格兰（John Glenn）提案，建议在美国商业部下面设立先进民用技术局，以统管协调国内民用技术的开发。尽管上述提案没有获得国会的通过进而成为法律付诸实施，但其反映了美国政界要求调整国家科技组织结构的呼声。

从历史上看，中国科学院在其60余年的发展历史中，为了服务国家目标，也经历过很多次的调整。1950年，科学院成立伊始，根据当时的国家百废待兴、急需实现工业化的现实，科学院的办院方针被确定为：“按人民政协共同纲领规定的文教政策，改革过去的科研机构，以期培养科学建设人才，使科学研究真正能够服务于国家的工业、农业、保健和国防事业的建设。”1978年，改革开放之初，科学院把办院方针修改为“侧重基础，侧重提高，为国民经济和国防建设服务”。5年后的1983年，中共中央进一步强调科学院要为国民经济建设服务，要求中科院“大力加强应用研究，积极而有选择地参加发展工作，继续重视基础研究”。随着经济体制改革的深入和国民经济的恢复与发展，1987年，中国科学院确定的第四次办院方针是“把主要力量动员和组织到国民经济建设的主战场，同时保持一支精干力量从事基础研究和高技术跟踪”。随着国力的增强和国家经济体制改革的逐步完善，2002年，中科院开始采纳沿用至今的历史上第五次办院方针：“面向国家战略需求，面向世界科学前沿，加强原始科学创新，加强关键技术创新与集成，攀登世界科技高峰，为我国经济建设、国家安全和社会可持续发展不断做出基础性、战略性、前瞻性的重大创新贡献。”中科院历史上历次办院方针的确定，无一不是紧跟国家发展战略的结果。

办院方针的调整，体现了中科院工作重点的转移，也伴随着相应的制度安排的调整，即运行机制的变化。从某种意义上说，在现有组织结构框架下的运行机制，是整个科技系统运行效率更加重要的决定力量。只要制度安排适应组织结构的设计，那么整个系统就会有良好的表现。中国科学院已经根据国家战略需求，结合自身的特点，确定了新时期的办院方针。相应的制度安排，就成了影响全院科技发展的关键力量。值得说明的是，这里的制度安排至少应该有两种含义。第一种含义是指规章制度和政策意义上的规定，涉及财务拨款方式、研究课题安排、人员奖励制度、晋升制度、考核办法等等科研活动的各个方面。第二种含义是文化上的，特指科研人员在某研究机构长期积累所形成的价值取向、处事风格、伦理规范、精神面貌、道德观念，乃至语言风格等等。制度安排的第一种含义是正式的、硬性的，第二种含义则是非正式的、软性的。然而，这并不意味着文化上的制度建设在重要性上逊于规章上的制度建设。尤其是，科研人员的工作不确定性高，自由度大，软性的约束或者激励比起规章制度的作用而言，有时候更有奇效。

综上所述，世界上本来就没有一个普适的、唯一有效的科技组织结构模式，世界各国多种多样的科技组织设计，反映了各国历史、传统、价值观、制度、文化和资源禀赋上的差异。同时，世界各国的科技组织模式又是在演化之中的，科技组织结构的变化，反映了不同时期的国情和国家战略需求，同时也是对结构调整的进行成本——效益分析后的决策。笔者主张，对于中国科学院的存废问题，也采取这种态度进行分析，把保留中科院体制作为中国政府的当下选择来看待。未来如何，则要看未来的国情与战略需求来进行分析。同时，在现有的组织结构安排之下，重要的是要建立一种能够激励科研人员积极性，保证整个系统高效运行的制度安排。这个制度安排不仅包括规章制度意义上的，也包括文化意义上的。

最后，在探讨中国科学院体制的时候，我们不应该忘记，中国的国家创新系统，最薄弱的环节是企业创新能力。中国科技体制的最主要的问题，不是国立科研单位太强的问题，也不是国立科研单位应该集中式管理还是分散式管理的问题，而是企业自主创新能力亟待加强的问题。完善科技体制的当务之急，是采取切实措施，创造良好的制度环境，引导国内的企业强化其创新能力。企业创新能力增强了，也能够为激发国立科研机构和高等院校的创新能力注入新的活力。

（作者单位：美国关岛大学工商与公共管理学院）