建设现代学校必须实行公共治理制度

叶 忠

建设现代学校必须实行公共治理制度

叶 忠

《国家中长期教育改革与发展纲要》明确要求，今后我国教育体制改革要“去行政化”，并把建立现代学校制度作为今后改革的努力方向之一。如何理解与贯彻纲要这一精神？笔者认为，调整学校与政府的关系，是今后我国教育改革绕不过去的重要环节之一。建立现代学校制度，其核心就在于政府教育职能的转变与重新定位，在于学校自主办学动力的激活。改革开放30年来，我国国家管理模式下的教育改革与学校发展在取得伟大成就的同时，也不断显现出其弊端。而公共治理模式正在世界范围内的公共事务管理领域崛起，在一定程度上影响着处于转型时期的我国教育管理改革，对推动学校与政府关系的转型和建立现代学校制度，具有重要的启示意义。

学校公共治理模式的特征

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的新型治理模式。在此模式下的新型学校与政府关系，具有学校治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征，有利于建立现代学校制度。

就治理主体多元化而言，这种模式主张学校治理主体不仅包括政府，还应包括家长、社区、教育协会等。其中家长和社区参与主要是指家长与社区对学校教育拥有知情权、选择权和参与权，家长代表和社区代表在不同程度上参加学校的决策过程及各级管理工作，让家长和教师、学校领导处于平等的地位来研究和讨论学校中的重大问题，使他们感受到学校领导的信任，从而体验出自己的利益与学校发展密切相关而产生强烈的责任感。

就治理依据多样化而言，公共治理模式下学校与政府关系主张处理学校事务不仅按照国家法律，还应包括学校利益共同体形成的规则，甚至是不同主体之间达成的协议等。因此，这种治理模式强调学校治理并非政府主导，而是民主治校、校务公开。它要求学校管理注重权责利对等，建立责权明晰的学校领导制度，不同行为主体在教育资源配置与使用权限上，立足于决策权、执行权、监督权三权分立原则，以通过权利的制衡实现教育资源的合理配置与高效利用。各个学校领导职能机构应该明确各自的权利和责任，如学校党组织是学校重大事情的决策机构和保障监督机构，以校长为代表的校委会是学校的法人代表是决策的执行机构，教代会是民主决策和监督机构，形成一个相互补充、相互制衡的有机协调系统。

民主治校的最大前提莫过于对知情权的保障，即只有人们可以以最大限度地自由获取学校教育信息、了解学校经营情况，才能使参与学校管理成为可能，也才能使人们有参与管理的积极性。也就是要求学校校务公开与透明的制度化。校务公开是保障教职工、学生及家长、社区权益的重要途径之一，也是调动他们积极性的主要手段之一，同时又是对学校领导者教育资源配置与使用的重要约束机制之一。实行校务公开，学校职能部门必须根据部门的职能，分别落实校务公开的具体内容、公开的形式、公开的时间和公开的范围，并使之程序化、制度化、规范化。

就治理方式的选择上，公共治理模式下的学校治理主张依照实际需要，在进行成本—收益分析的基础上，尽量使用非强制方式、协商解决方式、自治方式，实现学校治理方式的多元化、民主化与市场化。因此，它要求通过政府转变政府职能，修改和制定有关法律，建立现代学校法人制度，使政府职能与学校职能基本分离，国家行政权利与学校法人权利基本分离，举办者产权与学校经营权基本分离，由此构成新型的政校关系。

新型的政校关系绝不是要把政府及其教育行政机关与学校简单地分开，绝不是要减轻政府应承担的教育责任 （特别是经费投入的责任），而是要改变政府对学校的管理制度、管理方式和管理内容，要把政府对学校的直接指令性行政管理，逐步、有序地转变为宏观指导性调控管理；由宏观、中观、微观的管理职能删减为只进行宏观管理。在现代学校制度的框架内，政府管理学校，应主要采用三大手段，即通过制定、实施法律、法规，对学校进行宏观管理；通过下拨经费，对学校的建设和教育、教学施加影响；通过督导机构的督导和以中介机构为主的评估手段，对学校进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。这种新型关系是现代学校制度确立及学校自主办学的前提，也是教育资源得到充分有效利用的重要制度保证。

最后，这种治理模式下的学校与政府关系还主张校本管理、专家经营。所谓校本管理，就教育行政机关应当把学校的日常管理权下放，交还给有能力进行自主管理的学校；学校管理机制的形成和运行、学校决策过程、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师培训、教职员工管理、学校文化塑造，都从各学校所具备的条件、文化特点、所在社区的实际需要等因素出发，突出学校特色，逐渐形成具有各学校文化特质的现代学校制度体系。可见，校本管理不仅使学校成为权利的主体，同时也成为了责任的主体。同时，“资源多的地方不一定就富，资源少的地方不一定就穷。”学校办学效率与办学质量的提高，并不完全在于教育资源获得的多寡，关键在于教育资源能否得到合理配置和高效使用。效率原则一般要求学校由专家治校，通过良好的组织设计、制度安排来管理财务，使学校教育的成本支出减少，而产出更多。因而新型学校与政府关系要求教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障。这也是建立现代学校制度的必然要求之一。

实现学校公共治理的路径选择

现代学校制度与学校的公共治理模式有内在的契合性。学校公共治理是对国家管理理念的超越，是政府、市场化与公民社会形成组织网络，共同参与作为公共事务的教育管理，谋求教育公共利益最大化，并共同承担责任的合作行为。当下推动学校与政府关系的转型，建立现代学校制度，就是要把公共治理的理念和公共服务的精神融入到学校治理中，纠正偏差的同时引导学校公共治理的发展方向，以持续提高学校教育的治理水平及和谐程度。

首先，减少政府对学校办学的过多干预。目前减少政府对学校的过多干预，进一步落实学校的办学自主权，政校分开，显得十分必要。比如招生权、专业课程设置权、学校内部资源处置权等交还给学校，使学校真正成为面向社会独立办学的实体。同时放宽对民办学校办学的限制，变审批制为申报制，形成多元办学、共同竞争的局面。这样，各学校享有充分的自主权，但也直接面对市场选择的压力，不得不时常思考自身的生存和发展问题，各学校的第一追求就由学生数量让位于适应市场需求的教育供给，降低教育成本，提高教育资源利用效率。

其次，对学校办学的相关信息进行搜寻和发布，减少信息不对称。放松政府对学校的管制，不等于放松对学校办学的有效监督，政府在减少直接干预的同时，以法律、法规和一定的指标为依据，采用规范化的程序和有效的方法，对学校的办学质量、履行相应承诺的能力及可信度等信息进行搜集和评判，引入学校评估机制并向社会公开是十分必要的。同时，监督还应当更多地吸收社会力量参与，或由社会中介机构来进行。各种专业组织、新闻媒介、社会团体及用人单位都能够通过各种方式督促学校提高教育质量，满足社会需求。此外，办学单位应形成和建立自我监督约束的机制和机构，如成立教育行业协会、学校发展联盟等，通过鉴定、监督、评判等活动来协调、约束各学校的办学行为，增强自律。这在一定程度上能够促使学校更重视学校声誉，重视提高学校的教育质量与特色。

第三，改进政府对学校管制的办法，建立激励机制。信息经济学认为，市场活动的各方主体如果一方拥有信息优势，那么他方承担的风险就会更大。实行风险分担，就是要将信息劣势方的不确定性向信息优势方转移一部分，因为信息优势的一方在行为选择上更富有理性和弹性。学校往往对相关信息具有优势，因此需要从制度安排上，考虑如何促使学校校务公开，尽力做到各方信息对称。如果政府对学校进行干预是必不可少的，那么就可以改变政府行使干预权力的方式，尽量采用市场化的方式，构建各种形式的以诱导和刺激学校提高内部资源利用效率、重视学校声誉的“激励性管制”。例如政府在分配教育资源、各种与学生数量增加关系密切的要素时，可以采用类似公开“拍卖”的方式，并将资源利用效率、毕业生质量作为重要的参考因素，改变单纯依靠学生数量分配教育资源的方式。

第四，提高政府教育决策的民主化程度，增强教育政策的透明度。由于政府的教育决策在很大程度上影响了人们对教育资源配置和使用的预期，影响了学校的教育发展和社会教育需求变化，政府教育决策是否民主和透明就直接关系到教育资源配置与利用的效率。如果政府对教育进行管制的权力使用方式也无法改变的话，那么传统的经验决策和“拍板”决策的方式是不能够适应现实需要的。市场经济条件下，社会经济发展瞬息万变，教育活动也日趋复杂，教育决策必须综合考虑多方面的因素，适应变化，强调民主决策，包括建立教育决策咨询制度、教育信息管理制度、教育拨款审议制度等。同时需要增强政府教育决策的透明度，以促使个人、学校、社区对学校教育发展形成准确而稳定的预期，调动各方参与管理与监督学校教育资源配置与利用的积极性。

（叶忠，南京师范大学教育科学学院教授、博士／责编 张海鸿）