金融危机背景下建立中美贸易纠纷双边谈判机制的构想

□段华平，刘 超

（南京财经大学，江苏南京210046）

金融危机背景下建立中美贸易纠纷双边谈判机制的构想

□段华平，刘 超

（南京财经大学，江苏南京210046）

当前，中美贸易摩擦不断，解决中美贸易摩擦的各种手段均存在不同程度的弊端，难以有效解决当前的矛盾，维护我国企业的合法权益，促进中美经贸关系的健康发展。当前，中美双边经贸关系的发展表明，建立中美贸易纠纷双边谈判机制具有必要性和可能性。本文在探讨中美贸易纠纷解决机制的不足与完善该机制的可能性的基础上，提出建立中美贸易纠纷磋商机制的构想。

金融危机；中美贸易纠纷；双边谈判机制

自美国次贷危机引发全球性金融危机以来，为振兴美国国内产业，美国政府频繁对外国输美产品设置贸易壁垒，我国对美出口贸易也受到不公正待遇。2009年美国对我国发起贸易救济调查多起，特别是2009年9月11日美国总统奥巴马签署命令通过对中国出口到美国的乘用车和轻型卡车轮胎采取“特别保护措施”，［1］进入11月后，美国又先后对我国输美的多项产品发起贸易救济调查。作为回应，我国先后对从美国进口的鸡肉、2．0L以上排量的汽车、聚酰胺－6切片等采取贸易救济调查。［2］相信随着美国对中国出口贸易的不断打击，中国必然会采取更多的相应措施，面对不断升级的中美贸易摩擦，探讨缓解和解决中美间贸易摩擦的途径不仅十分紧迫且具有重要意义。

一、现有中美贸易纠纷解决机制及不足

中国和美国之间的贸易纠纷案件自改革开放以来数量不断增加，领域不断扩展，规模不断扩大，在不同的历史时期，我国采用的是不同的贸易纠纷解决方式。

（一）常规司法途径

根据《对美国及其机关和公务员提起的民事诉讼》规定“国家贸易法院，对于根据《1930年关税法》第516a节而提起的任何民事诉讼，拥有专属管辖权”，而《1930年关税法》第516a节，即《美国法典》第19编516a节《反补贴和反倾销程序中的司法审查》。［3］（p397）根据上述规定，美国国际法院对反补贴和反倾销享有司法审查的专属管辖权。因此，如果我国被制裁企业不服美国商务部的裁决可以向美国国际法院提起诉讼。我国企业赴美诉讼的案例并不罕见。广州日报2009年9月24日报道，2008年9月，美国针对中国“输美非公路用轮胎”裁决同时征收反倾销税和反补贴税，当时我国商务部支持涉案企业河北兴茂轮胎有限公司将美国商务部诉至美国国际贸易法院，法院经过一年的审理，认可了中国企业的抗辩主张，初步裁定美国商务部的做法不合理。目前就我国的现状来看，中国企业通过到美国诉讼的方式维护自身利益还存在诸多困难。

第一，可能受“穷尽行政救济原则的限制”。所谓“穷尽行政救济原则”是指原告在向法院提起诉讼前，要首先向有关的行政机关提出其请求，没有用尽行政救济前不可以请求司法救济。《美国法典》第28编169章2637节《行政救济的穷尽》做出了这样的规定：“对于本节（2637节）没有规定的任何民事诉讼，美国国际法院可以在适当的情况下要求穷尽行政救济原则。”［4］（p417）这样就以“适当情况”的模糊规定授予了国际贸易法院相应的自由裁量权，具体什么情况下需要穷尽行政救济则完全由法院自由解释。如果美国国际法院面对当事人的起诉，则有可能动用该条款而拒绝当事人的起诉，当事人必须首先向有关的行政机构提起诸如行政复议之类的请求。国际贸易纠纷解决的关键在于效率，如果纠纷久拖不决，对于企业就失去了意义，巨大的损失足以使企业在获得救济前破产。

第二，赴美诉讼的费用高且专业性强。当前中国遭遇美国反倾销反补贴调查的产业多属于劳动密集型产业，生产企业多为中小企业，赴美诉讼的费用成为这些企业沉重的负担，很多企业面临美国的贸易制裁时不得不望“费”兴叹。单个企业面对难以承受的费用，多数选择接受被制裁的事实，而不是赴美提起诉讼。另外，赴美诉讼专业性很强，作为发展中国家，我国能胜任涉外法律事务，通晓美国反倾销反补贴法律和诉讼规则的专业人员不仅数量上匮乏，而且业务熟练程度也并不十分乐观。面对每年几十起的贸易制裁案件，相关专业人员应接不暇。这些都严重打击了有关企业赴美诉讼的积极性，他们更多的时候是消极接受了制裁的方式，而这种打击对广大中小型企业来讲却是致命的。目前，中小企业在维权意识和维权能力都没有得到长足发展的情况下，通过在美国国际贸易法院起诉的方式来维护企业自身权益这种方法在实际运行中的效果当然不理想，其作用也在很大程度上被削弱了。

（二）WTO框架下贸易纠纷解决机制

WTO纠纷解决机制是世界贸易组织最重要的制度，自运行以来在协调国际贸易纠纷方面发挥了巨大作用，被誉为“WTO的皇冠”。据WTO官方网站统计，2007年到2009年共有46件贸易纠纷诉之于DSB，其中，中美间贸易纠纷10件，占同期全部纠纷的21．7%，WTO贸易纠纷解决机制已经成为解决中美贸易纠纷的重要途径。我们在利用WTO纠纷解决机制维护自身权益的同时，也逐渐认识到DSB存在着诸多不足，不利于保障广大发展中国家的利益，主要体现在以下两个方面：

第一，WTO争端解决机制的时效性不强。尽管WTO争端解决机制的时效性较GATT有了很大进步，确立了较为合理的解决纠纷的程序和阶段，一般来说，一个案件从提起申诉到首次做出裁决不超过1年，如果上诉则不超过15个月。但从案件起诉到最终执行却长达27个月之久，这还要依赖于纠纷各方、专家小组、上诉机构的善意的遵守。［5］以著名的“香蕉案”为例，从1995年10月4日到1999年4月19日，TSG授权美国实施贸易报复期间长达43个月，另一个申诉国厄瓜多尔得到授权报复的时间则在2000年5月18日，这一期间更是长达56个月之久。［6］如此漫长的诉讼过程对于被制裁的一方来说，即使最终胜诉，经过近两年半的等待，国内的相关产业也已经遭受了巨大的损害。即便我国可以采取报复措施也难以弥补其间造成的损失，相关产业的复兴更是难上加难。这对于以外向型经济为主导的国家来说打击尤为沉重。如果就我国当前面临美国严峻的贸易制裁选择WTO争端解决机制来解决的话，在如此漫长的诉讼时效期间，不仅国内产业损失严重，还会造成大量工人长期失业，即使胜诉也未必有相应的赔偿，可谓劳而无功。

第二，WTO争端解决机制的救济方式不利于中国对抗“贸易战”。尽管在绝大多数案件中，DSB的裁决均得到了执行，但如果裁决建议不被对方当事人认可，则DSB的救济措施将主要体现在授权申请国采取交叉报复制裁的手段上。这种对等的报复对于实力相当的国家之间可能公平合理。但如果发生在中美两国之间，即使我方的制裁措施会使美国遭受损失，也由于两国实力悬殊，同等的损失带来的后果是截然不同的。我国对美国的出口多为劳动密集型产业，美国对我国的出口则集中在知识密集型产业，同等数量的贸易损失对我国来说意味着将产生远多于美国的失业人口，并且这些失业人口多数为低收入的农民工，而在短期内出现大量失业人口对加快农村小康社会的建设极为不利。因此，在“杀敌一千，己损八百”的这种情况下，作为发展中国家的我们，总是显得投鼠忌器，为了避免更大损失而放弃报复措施。另外，发展中国家的报复手段非常有限，报复力度也不够，不能对大国造成足够的伤害，自然也就不可能由此迫使大国执行WTO争端解决机构的建议及主动停止贸易制裁。

（三）中美商贸联委会机制

自20世纪80年代，中美双方建立的各种对话机制已达63种之多。［7］这些对话机制为解决两国间的矛盾起到了积极的作用，在化解贸易纠纷方面最重要的机制就是中美商业和贸易联合委员会（简称中美商贸联委会）。

中美商贸联委会成立于1983年，是中美最早建立的高级别经贸磋商机制之一。中美商贸联委会没有常设机构，每次的会谈内容由双方商定，它的谈判内容多是两国当年的热点经贸问题，平时的工作则通过商务部（旧为外经贸部）的相关司与美国商务部的相关部门及贸易代表办公室（USTR）协调进行。从2004年起，中方主席由中国副总理担任，美方主席由商务部长和贸易代表共同担任，中美商贸联委会会议升级成为两国间最高层次的双边经贸磋商机制。［8］

中美商贸联委会机制的不足之处主要表现在，它只是一个松散的会议框架，没有常设的机构。虽然近年来中美双方在此框架下各自下设的工作组数量不断扩张，但仍不能摆脱作为一种会议的模式。由于会议的内容由双方政府商定，贸易争端的当事人——企业并不具有发言权，企业在遭遇贸易壁垒之后不可能在此框架内寻求解决之道，而且一方政府的提议也未必能得到对方政府的积极回应，从而不能列入会议的议程。因此，商贸联委会在解决具体案件方面机制并不健全，缺乏确定性和可操作性。

二、建立中美贸易纠纷双边磋商机制的可能性

通过以上分析我们认为，当前中美之间的贸易纠纷解决机制，无论在预防两国发生贸易战还是在出现贸易纠纷后的处理方面，都不能满足当前中美贸易不断发展的要求，同时，面对美国的贸易壁垒，我国企业遭受越来越多的不公正待遇，这有必要建立一种切实有效的纠纷解决机制。笔者认为，建立一种双边贸易纠纷对话与磋商机制以调解中美贸易摩擦不仅很有必要而且有实现的可能性。

（一）双边谈判机制是解决国际贸易纠纷的国际经验

在世界贸易组织以及各种区域经济合作组织建立之前，双边贸易谈判一直是解决国家间贸易纠纷最普遍的途径，即使在各种纠纷解决机制层出不穷的今天，双边谈判对解决国家间的贸易摩擦仍然是不可替代的，各国都在积极地调整政策，面对贸易全球化加强了双边谈判机制建设，开展建设性的对话与合作。以日本为例，二战后，随着经济的不断恢复，日本同美国之间的贸易摩擦不断增加，到上世纪80年代进入全面摩擦时期，日本政府为化解同美国的贸易摩擦，政府采取的措施多为通过政府间的协商，谈判签订一系列的协议，减少日本对美国的出口，从而消除贸易摩擦。例如“美日彩电协议”、“美日钢铁产品协议”、“美日纺织品协议”、“美日半导体协议”等，事实上，美日两国在上世纪80年代的贸易纠纷多是以达成双边协议的形式最终解决的。［9］而且美日两国建立了专门的双边磋商和协调机制，定期讨论两国的贸易政策及经济合作，消除政策上的冲突，出现贸易摩擦后则通过谈判，签订政府间协议的方式消除矛盾，从而促进了两国经贸关系的健康发展。当今中美之间的贸易摩擦与日本和美国的贸易摩擦有着十分相似的特点，借鉴日本在处理同美国贸易纠纷的经验，注重同美国的沟通，采取灵活的谈判方式，通过对话消除双边贸易中出现的矛盾，是解决问题的首选。

（二）中美双方经济实力不断增强，中美两国经济联系愈发紧密

据世界银行2009年6月18日发表的《中国经济季报》推算，中国GDP总量将在2010超越日本，从而成为世界第二经济大国。［10］2009年9月底，中国外汇储备额达到2．27万亿美元，连续3年位居世界各国之首，而中国外汇储备中有超过2／3的部分为美元资产。［11］中国国力的增强，特别是中国对外贸易的迅猛发展进一步加强了中美之间的联系，美国和中国分别是双方各自的第二大贸易伙伴，2009年中美双边贸易额为3659．8亿美元，其中，美国对中国出口695．8亿美元；从中国进口2964．0亿美元。［12］中国经济的发展使得中国在国际经济事务中获得了更多的话语权，同时对美国经济的影响也在扩大，特别是2008年的全球性经济危机以来，中国大量持有美国国债，不仅美国经济的稳定和发展需要中国的配合，而且美国经济的稳定也深切关系到中国外汇储备的安全。任何一方经济大起大落，都会给对方经济带来同样的消极影响。

中美之间的联系日益紧密，在两国间产生了相互依赖的经济结构和利益集团，两国经贸关系的动荡不仅会使中国的东部地区大量的工人失业，也会对美国的各种行业产生不利影响，比如，美国金融界在中国的投资。尽管当前中国对美国的依赖大于美国对中国的依赖，但现在两国间的依赖关系，已经使得美国不可能简单地通过“遏制中国”来维护其本国的利益，因为这样做的成本过于昂贵。全球化进程下的中美关系，特别是经贸关系已然是一荣俱荣，一损俱损。通过建立一种良性互动的纽带，消弭可能相互伤害的可能性，维持一种总体平稳的两国经贸关系，这对双方来说是有好处的。随着经济相互依存的深化，每个国家都将面临一种选择，即，是选择和平贸易的“新思维”，还是选择权利政治的“旧方法”。［13］存在与中美两国间巨大的利益交集，促使双方必须保持良好而及时的沟通，尽量避免重大冲突的出现，维系较为稳定的双边经贸关系已经成为中美两国的共识。这也正是最近几年各种对话机制纷纷现身的重要因素。

（三）美国对华双边对话的姿态在不断转变

如果说在中美建交之初，美国同中国建立双边谈判机制仅仅是形式上表明对中国的重视，那么在进入21世纪，随着中国国际地位的上升，双边谈判逐渐务实起来。美国构筑中美对话渠道的态度从被动接受中国的建议逐步转向积极地提出构建新的双边对话机制的要求。中美战略对话的设想是由中国首先提出来的。2005年11月，两国元首出席APEC第12次各国领导人非正式会议时举行双边会晤，达成共识，同意加强中美战略对话。随后，双方相关部门为落实首脑会晤的成果展开了积极磋商。美方原则上同意同中国展开战略对话，但同时又认为，美国只有与盟国间才存在战略对话。中美之间在战略上尚有诸多冲突之处，因此，曾建议将对话定义为“全球对话”，以区别于美日、美韩之间的战略对话。对话开始后，中国仍称之为“战略对话”，而美方则用“高层对话”。［14］这说明美国政府在对待中美关系时在态度上仍存有疑虑，尽管已经认识到对话在解决两国关系中的重要地位，但又不能接受和一个社会主义的中国建立战略对话关系，这种担心也就不难理解。

奥巴马接任总统任职不久便力促中美建立新的战略对话机制。2009年4月，胡锦涛和奥巴马在伦敦会晤时，一致同意共同努力建设“21世纪积极合作全面的中美关系”，双方一致同意建立中美战略与经济对话机制。2009年7月27日至28日，中国政府与美国政府的首轮战略与经济对话在华盛顿举行。美国总统奥巴马亲自出席，并在致辞中引用孟子的：“山径之蹊间，介然用之而成路；为间不用，则茅塞之矣”，阐述着力拓展美中关系的重要意义。［15］这种积极变化对建立贸易摩擦的双边对话机制有着十分重要的影响，表明两国对话的领域愈发广泛起来。

三、中美贸易纠纷磋商机制的构建

针对当前中国与美国之间贸易纠纷解决机制的不足以及本着稳定与发展中美经贸关系，维护我国企业利益，促进国内产业发展的原则，中美贸易纠纷双边谈判机制的完善应着重从以下几个方面考虑：

（一）赋予磋商机制的强制性

只有保证一方的谈判请求具有强制发起磋商的功能，才能实现解决贸易纠纷，平息贸易摩擦的功能。否则，另一方如果可以任意地拒绝一方的谈判请求，建立双边磋商机制解决重大贸易纠纷的初衷就会落空。尽管像中美商贸联委会等双边对话机制那样，一方提出的谈判主题并不经常遭到对方的否决，但作为专门解决贸易纠纷的磋商机制与其它的谈判机制有着根本的不同，这种非战略层次的磋商更多的依靠相互间的妥协实现利益上的衡平。目前，在中美经贸对话中，美国占据强势位置，一旦美国对我国采取强硬谈判态度拒绝合作，那么，中美商贸联委会那种主题式协商的对话形式就难以为继，因此，有必要赋予这种磋商机制一定程度上的强制性。而强制性的赋予则需通过双边谈判，签订政府间协议或更高级别的国家间条约来产生。诚然，任何磋商机制都要靠各方的善意遵守，但如果其本身是一个无约束力的机制，违反这个机制没有任何成本，磋商各方自然可以根据自身利益决定是否遵守规则。

（二）以政府主导为基础、加强企业参与权能

作为一种政府间的谈判，政府的主导性是毫无疑问的，无论谈判的发起还是实施以及相关材料的搜集、事实的调查都是以政府为中心展开的，但这并不等于相关企业在谈判的过程中无需发挥作用。在以往有关贸易纠纷的政府之间谈判中，企业往往被排除在外，不仅不能参与谈判，也不可以向政府提出自己的意见。政府在谈判过程中对于个别企业利益不会考虑过多，这就有可能对个别企业的利益考虑有欠周详，对企业信息的掌握难免会有所缺陷，有些企业的利益就难以得到保障。因此，建立双边磋商机制必须保障相关企业的参与权。具体来说应当包括以下两个方面：

⒈企业应有建议政府发起双边磋商的权利。双边磋商机制是政府间对话机制，但企业作为最重要的利害关系人，其权利应当得到维护。建立解决贸易纠纷双边谈判机制的目的，归根到底在于维护本国企业的利益，一旦本国企业受到美国的不公正待遇或遭遇不正当竞争，企业应享有请求国家予以救助的权利。因此，只要符合发起双边谈判的条件，企业就可以向政府有关部门提出发起双边谈判的建议。不仅单个的企业，数个企业的联合或能代表企业利益的行业协会、商会也应该享有提出建议的权利，尤其是中小企业，更应该发挥行业协会或商会的作用。政府有关部门收到企业的建议后应慎重考虑，在合理的时间内做出是否发起双边磋商机制的答复，以便企业及时采取其他手段维护自身的权益。

⒉保障企业参与双边磋商机制的权利。双边磋商机制的谈判结果，最终关乎相关企业的切身利益，他们不仅应享有建议发起磋商的权利，也应拥有参与磋商的权利。这种权利首先应体现为企业派代表出席谈判的权利。企业派代表出席谈判，不仅可以和本国政府进行沟通，行使自己申诉的权利，而且可以在谈判中与对方政府交换意见，提出自己的观点，表明自己的主张，弥补本国政府考虑的欠缺。另外，企业可以提供更加详尽的事实与数据，避免政府对相关信息搜集的不全面。

（三）提起磋商机制的条件

作为两国解决贸易纠纷及避免贸易摩擦的渠道，磋商的发起必须谨慎，磋商内容必须具有重大意义，因此，政府发起贸易纠纷双边谈判机制应符合以下几种情形：

⒈一国政府认为，另一国的经济政策违反双方应共同遵守的贸易原则、规则或另一国的企业对本国的出口可能会危害到本国经济的健康发展，损害本国企业与工人的利益，则该国政府可以提出开展双边贸易谈判，以避免或消除潜在的贸易摩擦。

⒉一国政府认为对方国家对本国产品开展的贸易救济调查、将要或已经实施的贸易制裁措施、即将或已经通过的贸易政策与法规将严重危害本国的经济利益，则可以提出开展双边贸易谈判。

⒊基于本国利害关系人的申请，一国政府认为有必要提出开展双边对话，解决两国间贸易冲突。

如遭受不公平贸易制裁，相关企业应首先采取自力救济措施寻求解决途径，只有在涉案范围广，影响就业人数多，贸易金额巨大的情况，方可申请政府采取双边磋商的机制解决贸易纠纷，否则不仅可能破坏市场规律，而且还会增加政府负担，浪费行政资源。笔者认为，企业向本国政府申请发起双边磋商机制解决贸易纠纷至少应符合以下条件之一：⑴涉案贸易总额占一国某一行业生产总额的5%或占出口到另一国该行业生产总量的10%以上；或涉案金额巨大，累计超过2亿美元；⑵直接影响到的从业人员超过10万人；⑶因一国企业的倾销或政府补贴及其他贸易限制措施造成另一国企业的损失累计超过1亿美元；⑷一国政府新发布的政策或其国内企业严重违反WTO及其他应共同遵守的贸易原则、规则，严重阻碍本行业的发展。

（四）可以执行的谈判结果

双边磋商机制的目的在于解决已有的或潜在的中美双边经贸领域的贸易摩擦，不同于两国间开展的战略级别的谈判，谈判必须以可以执行的内容为基础，否则就会使谈判结果失去意义，。因此，双边磋商机制的磋商结果必须有可执行性。可执行的谈判结果则依赖于谈判双方对谈判议题的严格把握，必须以具体的案件或事项为内容，而不可以把宏观的意向作为承诺。

综上所述，当前中美之间虽不缺乏解决贸易纠纷的途径，但都存在着不同的缺陷，不能有效地保护我国企业的合法利益。随着中美双边对话环境的日益改善，作为世界上最大的发展中国家和发达国家，随着全球一体化进程的不断推进，相互间利益联系日益紧密，对话与合作是处理两国间矛盾的必然选择。虽然在当前国际环境下，双边谈判不可能彻底消除中美之间的贸易摩擦，但只要有谈判的可能我们就不应放弃。通过中美贸易纠纷双边谈判机制定能在一定程度上缓和两国间的贸易摩擦，起到为国家对外贸易保驾护航的作用。

［1］［2］新华网．美总统奥巴马宣布对中国轮胎特保案实施限制关税［EB／OL］http：／／news．xinhuanet．com／fortu ne／，2010－02－25．

［3］［4］肖伟．国际反倾销法律与实务美国卷［M］．知识产权出版社，2005．

［5］［6］戴小冬．WTO争端解决机制的缺陷及改进［J］．辽宁工程技术大学学报，2005，（02）：126－127．

［7］杨亚清．中美对话与磋商机制［J］．世界知识，2009，（16）：24．

［8］陈宜飚．中美商贸联委会是一种机制［EB／OL］．21世纪经济报道，2004－04－22．http：／／tech．sina．com．cn／it／2004－04－21／0734352066．shtml，2010－02－20．

［9］周泽红．日本应对贸易摩擦的经验及启示——以日美贸易摩擦为例［J］．现代日本经济，2006，（27）：27．

［10］新华网．日本官方报告称中国GDP将在今年超过日本［EB／OL］．http：／／www．chinanews．com．cn／cj／cj－gjcj／news／2009／06－23／1744551．shtml，2010－02－04．

［11］胡晓炼：中国央行对金市泡沫保持警惕［EB／OL］．中国证券网，http：／／www．cnstock．com／test／node2／200912／288269．htm，2010－02－04．

［12］2009年美国货物贸易及中美双边贸易概况［EB／OL］．http：／／www．hardwaretoday．com／info／read．php？nid＝10307，2010－03－05．

［13］刘爽．相互依存与国际贸易摩擦互动关系研究［D］．辽宁大学博士学位论文，2008，（05）：87．

［14］续东，牛新春．中美战略对话渐人佳境［J］．嘹望，2008，（03）：54．

［15］孔根红．构建新型国际关系的伟大创举——首轮中美战略与经济对话评析［J］．当代世界，2009，（08）：1．

（责任编辑：张雅光）

Thinking about Constructing The Bilateral Negotiation Mechanism on Sino－US Trade Disputes under the Financial Crisis

Duan Huaping，Liu Chao

Currently Sino－US trade fictions are always seen，but the means of resolving Sino－US trade fictions have varied abuses，so we can’t solve the conflict efficiently and protect the legitimate rights and interests of China’s enterprises and accelerate the economic and trade relations between China and US．The development of economic and trade relationship between china and US has show that it is not only necessary but also possible．This article discusses the absence of trade conflicts settlement mechanism and the possibility of improvement，then put forward some thinking for constructing the bilateral negotiation mechanism in solving Sino－US trade disputes．

financial crisis；Sino－US trade disputes；bilateral negotiation mechanism

D996．1

A

1007－8207（2010）08－0119－04

2010－04－18

段华平（1984—），男，河北平山人，南京财经大学2009级国际法学硕士研究生；刘超（1969—），男，江西人，南京财经大学法学院教授，博士。