被辞退事业编制职工诉讼类型选择

□王 军，李昌文

（⒈安徽省委党校，安徽合肥230022；⒉安徽省肥东县人民检察院，安徽合肥231600）

被辞退事业编制职工诉讼类型选择

□王 军，李昌文

（⒈安徽省委党校，安徽合肥230022；⒉安徽省肥东县人民检察院，安徽合肥231600）

机关单位辞退事业编制职工在一般情况下应归于民事关系，适用人事仲裁和民事诉讼程序解决。但是，当人事部门介入该关系后，性质就有可能发生变化。由于人事部门介入机关单位辞退事业编制职工的形式不同，又分为内部程序与外部程序，当内部程序介入时，人事部门不应对外成为责任主体，即便人事部门的行为被非正常外化仍然如此，因而不能成为行政诉讼的被告。

事业编制职工；人事部门；辞退；行政诉讼

【案例】某乡政府认为其下属的乡广播站事业编制职工长期不上班，遂经过开会研究，决定将其辞退。根据《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》第5条（以下简称《暂行规定》），该乡政府发函给区人事局征求意见，区人事局复函同意。该乡政府遂将区人事局给该乡政府的复函复印交给了被辞退职工。该职工不服，以区人事局的复函为标的，以区人事局为被告提起了行政诉讼，法院受理了该案，引起争议。

这个案件实质问题是该案件是否属于行政诉讼受案范围问题，归根到底是内部和外部行政行为的划分标准问题。

关于内部与外部行政行为的划分，虽然许多学者提出了质疑，认为该划分是沿袭法、德原来的做法，不利于对利害关系人权利的保护，应该修改。但是，毕竟修改不是一个简单的判断，在目前，尚没有修改或者将来行政诉讼法虽然修改，但是，如果没有对该问题作出变更的情况下，该实务问题仍然必须解决。

一、被辞退事业编制职工在正常情况下不能对人事部门提起行政诉讼

⒈事业编制职工的人事关系之结构。目前，我国在事业单位、机关单位内部都有事业编制职工，该职工首先与其所在的法人单位存在人事关系，这一点应没有异议。与企业单位工作人员不同，事业编制人员还受到人事部门的管理，有些工资标准、职称由人事部门核定，进入和辞退都要经过人事部门的备案。如《暂行规定》第5条所规定的就是事业单位在辞退职工时需要到同级人事部门备案。甚至有些地方还规定了人事部门对事业编制职工人事问题的批准权。上述不同的做法在辞退过程中会产生不同的法律效果，突出的一个问题就是，如果对辞退不服，被辞退人能够提起何种诉讼，这将直接取决于该辞退行为的性质。

根据《暂行规定》，事业单位与其事业编制职工之间是直接的人事关系，应该由该事业单位对该职工出具《辞退证明书》，发生争议的，首先由被辞退人以其单位为被申请人到当地人事部门提起人事争议仲裁，对人事争议仲裁不服的，双方都可以向有管辖权的法院提起民事诉讼。因此，“事业单位人事争议案件属于广义的民事案件范围，程序上当然适用《民事诉讼法》。”［1］目前，较为容易引起争议的问题是，机关单位的事业编制职工被辞退应该适用哪个规定，性质如何。目前，机关单位辞退事业编制职工没有专门的法律规定，全国机关单位辞退事业编制职工都是适用《暂行规定》。虽然该《暂行规定》所确定的主体是事业单位与事业编制职工，但是，由于法律规定的缺乏和相关问题必须得到处理，全国沿用这一规定的实践目前应该受到尊重。

我们似乎不能简单地说，人事部门与该事业编制职工之间不存在人事关系。由于众所周知的事实，机关事业单位的正式编制职工的考核、辞退等人事工作都受到相关人事部门的管理，虽然这种关系间接存在，但不能说没有。所以，机关事业单位与事业编制职工之间形成外在的、直接的人事法律关系，而人事部门通过该单位与事业编制职工之间形成内在的、间接的人事关系，与机关单位一起构成人事管理关系的完整法律关系链条，不可或缺。“国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控，按照编制进行核算拨款。实行国家统一、规范的工资制度。”［2］

⒉机关单位与其被辞退事业编制职工人事关系之性质。由目前立法者对机关人事管理的基本理念来看，也并没有将这种人事合同关系视为行政管理关系。这一点在《公务员法》中对聘用制公务员的规定中可以印证。《公务员法》第100条：国家建立人事争议仲裁制度……聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。”根据《行政诉讼法》的规定，法律规定的仲裁不属于行政诉讼受案范围，所以，该诉讼只能是民事诉讼。从上述规定可以看出：立法者主张机关单位（包括行政机关）与聘用制公务员之间签订的合同属于民事合同而不是行政合同。事业编制职工的情况与此相同，至少性质是一样的。所以，机关单位与其职工，无论这个职工是公务员身份还是事业编制身份或者是聘用制其他人员之间形成人事关系只能是平等主体之间的民事性质。

⒊人事部门与被辞退事业编制职工之间常态下的关系之性质。由于人事部门在辞退事业编制职工过程中存在备案和审批行为，往往被认为是实际产生效果的、外部的、具体行政行为。目前，有一种观点认为，判断一个行政机关的行为属于外部还是内部的标准是：看这个行为是否产生了对外效果。笔者把它称为效果标准。

但是，我们只要仔细分析最高人民法院的相关解释就可以得出最高人民法院的基本观点。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条的内容：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”根据被辞退人的标准，真正最终产生效果的行为是审批机关作出的，下级行政机关实际无权作出最终的决定。根据效果论者的观点，审批机关就应该是适格被告。但是，最高人民法院显然反对这种观点，而是主张以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。据此可以得出以下结论：首先，上级对下级的批复是内部行为，不能对该内部行为提起诉讼。其次，相对人可以提起诉讼的标的是对外发生法律效力的文书，什么是对外发生法律效力的文书，显然，这个文书的性质是对外的，其对象是对外的，并且这样的文书要盖章署名，对外盖章署名是标注责任承担的性质。故此，我们可以得出这样的结论，最高人民法院对于行政行为的内、外部区分标准是形式标准。在人事局辞退机关单位事业编制职工的案件中，应然的辞退通知应该由该职工所属的机关单位签发，被辞退人不应该根据效果论对人事部门内部的答复、批复、备案等行为提起行政诉讼。

二、《行政诉讼法》第12条第3款所引起的困惑及正读

⒈司法实践中对《行政诉讼法》第12条第3款规定以及最高人民法院相关解释的认识。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第3款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。该规定被理解为内部行政行为不属人民法院行政诉讼受案范围。而后，2000年3月10日起实施的《行政诉讼法解释》第4条对行政诉讼法第12条第3款规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”作出了解释，即是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。该《解释》既扩大了《行政诉讼法》所规定的范围，同时又似乎缩小了《行政诉讼法》所规定的受案范围。称其扩大范围，是因为该《解释》将“奖惩、任免等决定”扩大到了所有“涉及到该行政机关公务员权利义务的决定”；称其缩小范围，是因为该《解释》将“行政机关工作人员”缩小到了“该行政机关公务员”。就后者而言，乍看起来，似乎行政机关做出的涉及到事业编制职工的决定就不属于该条款排除范围之列。因此，行政机关对其事业编制人员的辞退应属于人民法院行政诉讼受案范围。在司法实践中，这一做法已经被一些法院所采用并产生了实际法律效果。

⒉对上述观点的评价。笔者以为，上述认识是错误的。首先，该《解释》只是排除了行政机关对其公务员的决定提起行政诉讼的可能性，并没有说行政机关对其事业编制或者其他人员的决定都可以提起行政诉讼。行政诉讼的前提是公权力的存在，行政机关辞退事业编制职工是基于人事合同关系而做出的，并非出于公权力关系。反过来说，如果该情形被视为公权力的运用从而提起行政诉讼，那么，行政机关聘用的临时人员之解聘、辞退也应该会产生行政诉讼。但是，在我国的干部制度中，与行政机关相同的党的机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等无论辞退的是公务员还是事业编制职工，亦或是临时聘用人员都属人事争议仲裁和民事诉讼，行政机关辞退公务员与上述单位的法律后果和处理方法相同，唯独行政机关辞退非公务员，在所有的环境都不变的情况下，产生了孤零零的行政诉讼，这是不符合我国人事管理制度的。其次，根据前述结论，行政机关与事业编制职工之间签订的合同应该属于民事合同，而不是行政合同。所以，辞退问题是一个单位的内部人事关系，适用平等主体之间的法律规定。

目前，许多法院都是按照这一思路进行审判的。如徐卫星因与被申请人郑州市公安局人事争议纠纷一案，经河南省高级人民法院（2009）豫法民提字第73号最终定案，该案的性质就是民事诉讼。该案是以作出辞退决定的郑州市公安局为被告，以其下属保安公司中一位被辞退的事业编制人员为原告所进行的审判。［3］

所以，行政机关辞退事业编制职工或者其他非公务员职工都应该是该行政机关与该事业编制职工之间的平等主体之间的民事关系。由该行政机关对外出具辞退手续，并向人事部门备案。人事部门在这个程序中，与被辞退人不发生直接的法律关系，因此，不能作为该类诉讼的被告，更不是行政诉讼的被告。

三、人事部门与被辞退人员关系的变异

目前，在司法实践中，大致发生两种变异情形：

⒈一种是人事部门直接对拟被辞退事业单位的事业编制人员下达辞退通知。该情形往往来源于地方的不当规定以及人事部门的不当理解。叶训祥不服福清市人事局辞退教师决定案就是其中较为典型的例子。该案件是因为福清市人事局直接出具辞退文书将叶训祥辞退而导致的行政诉讼。笔者认为该案件可以提起行政诉讼的原因并不在于被辞退人叶训祥不是公务员而不符合最高人民法院对《行政诉讼法》第12条第3款的解释，而是因为被辞退人并不隶属于任何一个行政机关，他只是和学校存在直接的民事上的权利义务关系。如果要辞退，也需要学校直接向被辞退人下达通知，而不是由人事部门作出。人事部门越出行政的界限向被辞退人发出辞退文书，致使人事部门备案权力在行使过程中被异化，不仅如此，该权力还因超出行政机关的界限而被外化，直接导致该行为具有了具体行政行为的全部要件，因此，对该人事部门的辞退行为提起行政诉讼应属于人民法院的受案范围。福州的案件也正是因此而被受理的，是应该予以肯定的。

⒉另一种是人事部门直接对机关单位事业编制人员下达辞退通知。按照《行政诉讼法》第12条第3款的解释，该事业编制职工虽然从行政隶属关系上属于行政机关或者其他机关，但是，由于他（她）的身份不是公务员，所以不属于行政诉讼排除范围之列。按此逻辑一些地方法院可能会将行政机关辞退其事业编制人员视为行政诉讼受案范围。

一种观点认为，行政诉讼受案的排除范围是非此即彼的关系。只要是行政机关的行为，又不是行政诉讼法及相关解释排除事项，就属行政诉讼受案范围。因此，根据《行政诉讼法》第12条第3款之规定和最高人民法院的相关解释，机关单位的事业编制职工被人事部门辞退属行政诉讼受案范围。另一种观点认为，内部人事处理行为的“内部”应界定为“机关系统之内”。人事部门超越其人事权限，越过事业编制职工所在机关单位直接向该职工签发辞退通知等文书，该行为并不足以形成外部关系，从而导致人事部门的行为构成具体行政行为。因为具体行政行为的基本要件之一就是该行政行为是外部行政行为。而在上述情形之下，人事部门的行为并没有构成外化。他们认为，机关关系具有特殊性。我国机关权力并非超越法人之外即构成该权力的外化。机关单位不同于其他社会组织，每一类机关单位构成一个系统，并在干部人事制度上共同构成一个大系统。如监察部门对各机关单位内部工作人员的处分，就不能视为外部行为。正是基于机关单位人事关系的特殊性，机关单位系统内的人事行为都不是外部行为。另外，行政机关与其事业编制职工之间签订的关系属于民事合同关系，不是公权力下的行政合同关系。因此，此类行为不是具体行政行为，不属人民法院行政诉讼受案范围。

笔者以为，根据最高人民法院对《行政诉讼法》第12条第3款的解释，以下因素应纳入考虑范畴。首先，事业编制职工不是公务员，不属于该法第12条的排除之列；其次，人事部门与该事业编制职工之间没有合同关系，该职工与其所属的机关单位之间存在合同关系，所以，人事部门与该机关单位内部的事业编制职工之间的关系不是内部关系；人事部门属于行政机关，行政机关对外部的人员签发了具有影响其权力义务内容的文书。因此，上述行为应该属于具体行政行为，在这种情况下，可以人事部门为被告提起行政诉讼。那种认为人事问题属于一个大系统，在系统内均为内部行为的认识不符合现代法治精神和社会发展趋势，忽视了法人单位的人事处理在法律上的主体地位，笔者以为不可取。

所以，行政机关直接辞退职工应该属于行政诉讼受案范围。

四、篇首案例的结论

在解决了上述基本问题之后，篇首提出的案例的解决办法就基本浮出水面了。

⒈案例的应然关系和性质。篇首案例涉及到三个主体两层关系。即区人事局、乡政府、被辞退人三个主体。两层关系是区人事局与乡政府之间的备案关系，乡政府与被辞退人之间的人事关系，本案中表现为辞退关系。这是根据《暂行规定》得出的必然结果，正常情况下，如果各主体依据该《暂行规定》做出行为，应该是这么一种情形：乡政府发给被辞退人辞退手续是外在行为，将辞退问题报区人事局备案是内部行为。如此，发生的诉讼只能是被辞退人与乡政府之间的民事诉讼。

⒉上述关系在具体案例中的变异。上述案中，三个主体没变，两层关系中的第一层关系也没变，但是，乡政府没有将盖有自己印章的辞退手续发给被辞退人，而是将区人事局对其备案《复函》复印给了被辞退人。于是，这一变化后的关系属何性质就成了判断本案性质的关键。很显然，乡政府不是《复函》的制作者，替他人完成一定行为属于法律上的代理性质。根据法律的基本规则，有效的代理行为必须符合以下几个条件之一：⑴法律规定；⑵他人委托；⑶他人事后追认。这三种情况都没有发生。根据法律的一般规则，代理人无权代理的，其行为后果自己负担，也就是视为他自己的行为。所以，本案中乡政府将《复函》复印给被辞退人的行为等同于他自己盖章发出的手续，不能由区人事局承担后果。

⒊被辞退人不能以人事部门为被告提起行政诉讼。人事局的函件不是发给被辞退人的正式文书，也没有合法完成它的外化。根据前述分析，这应该属于未外化的内部行为，不具有法律上的对外效力，因此，以该内部复函为标的，以作出复函的区人事局为被告提起的诉讼不符合行政诉讼受案范围，而应该以乡政府为被告提起民事诉讼。

［1］杜开颜．事业单位人事争议案件审理中相关问题研究［J］．法律适用，2007，（04）．

［2］朱达明，任玉梅．我国事业单位人事关系存废论争的借鉴与启示（上）［J］．上海企业，2007，（10）．

［3］徐卫星与郑州市公安局人事争议纠纷再审案［EB／OL］．http：／／www．fsou．com／html／text／fnl／1176266／117626692．html．

（责任编辑：徐虹）

What Kind of Lawsuit Can Be Chosen for the Fired Employee Served in Government

Wang Jun，Li Changwen

Under average conditions，the fired employee served in government has the right to file a lawsuit of civil character．It’s controversial that what kind of lawsuit can be chosen when the employee was fired by the personnel department directly or indirectly．This article’s opinion is that when the personnel department which carries out its duty through inner procedure cannot be the defendant when the fired employee files a lawsuit ofadministrative character which shouldn’t be accepted by court．

employee；personnel department；fire；administrative proceedings

D925

A

1007－8207（2010）09－0094－03

2010－06－11

王军（1970—），男，安徽阜阳人，安徽省委党校法学部副教授，研究方向为行政法、行政诉讼法；李昌文，男，安徽长丰人，安徽省肥东县人民检察院检察长。