对国资职能和定位的再认识——从新加坡淡马锡公司的全称说起

张晖明,张亮亮

(复旦大学企业研究所,上海 200433)

对国资职能和定位的再认识
——从新加坡淡马锡公司的全称说起

张晖明,张亮亮

(复旦大学企业研究所,上海 200433)

中国 30年国资改革取得了一定成效,但依然面临严峻挑战。一方面,从国资本身的天然属性看,其社会性职能和经济职能均是其本质特征之一,因而,国有资本需要在新的发展阶段,更有效的界定、区分和平衡这两种职能。国资配置应将这两种职能的清晰界定和划分作为新的突破点。尤其是首先要为满足公共目标的国资部分,找到较为合适的准价体系,使其能够实现保本经营。另一方面,在企业微观层面,满足公共目标基础之后,进入经营性领域的国有资本还需要重新定位,进一步平衡潜在的行政目标和商业目标,进行真正完全商业化模式的改革。作为各国最成功的国有资产运营模式,新加坡淡马锡经验对我国下一步的国资和国企改革具有重要的借鉴意义。新加坡淡马锡公司全称为“新加坡淡马锡控股(私人)有限公司”,这里,“私人”两个字突出了淡马锡公司在决策、运营和参与市场经济活动中,完全遵循与其他私营企业相同的市场规则和法律规范;另一方面,“私人”两字也通过淡化国有控股背景,摆脱了海外投资中“主权财富基金”的烙印。这就意味着国有资产中的经营性部分,完全可以通过基于商业运作模式的控股公司形式,实现经营效率和收益的巨大提升和国资的保值增值。

淡马锡控股;国有资产;职能;定位

一、问题的提出

许多经济学家认为,国有资本或国家所有制会对企业经营绩效产生显著的负面影响,其原因在于国资天然所具有的多重目标和职能会发生内在紊乱①一般认为国资职能包括满足公共目标和行政目标在内的社会性职能和以满足商业目标为核心内容的经济职能两类。其中公共目标主要是指向社会提供公共物品,而行政目标主要指国家为了社会稳定或政治需要而以缓解就业、犯罪等内容为主要目标。这两类目标都会将经济目标置于次要的地位。,从而影响经济绩效。如 Estrin and Perotin(1991)认为政府拥有的企业不会以收益最大化为目标,而是兼顾政治和经济双重目标,因此这类企业的经营绩效要差于私人企业[1]。作为所有者的政府控股公司,会通过投票干涉企业的经营决策,从而经常以牺牲公司盈利为代价Boycko et al(1996)[2]。Shleifer and Vishny(1998)进一步用政府的“掠夺之手”形容社会性目标及其行政职能对经济目标的侵蚀和阻碍[3],借以说明政府有很强的动机背离盈利最大化而追求自己的目标。例如解决就业、平衡投入产出、促进交易、政治制约和稳定等等 Chen(2000)[4]。后期的经验证据也在不断为这一主流观点提供有利证据,如Megginson and Netter(2001)通过实证分析认为,由于国企双重目标的存在,私人企业比国有企业更有效率,营利性更好[5]。具体到中国的情况,Connor et al(2006)认为中国国有企业中存在的政治约束对委托和企业经营目标有直接的负面影响,政府干预企业的经营决策阻碍了企业采用现代组织管理方式提高企业绩效的效力②Fan、Wong和 Zhang(2007)同样以中国上市公司为对象,考察了公司总经理的政府任职背景对治理结构和企业价值的影响,发现总经理的政任职背景对董事会职业化程度及企业价值具有显著负面影响。而基于大量的研究,Mariko(2002)认为中国国有企业的改制依然面临严重的挑战,控股风险是普遍存在的,私有化将是中国国有企业改革的最后一步[7]。[6]。同样基于对经济绩效的实证检验,刘小玄,李利英 (2005)和宋立刚、姚洋 (2005)均认为国有产权对企业绩效具有显著的负面作用,国有产权的比重越高,总资产利润率就越低,而非国有产权则相反[8][9]。

但另一些学者通过对其他国家样本的实证研究,得出与上述结论相反的结果。Omran(2004)通过对1994-1998年间 54家私人和国有企业比较,发现埃及的私人企业并未显现出比国有企业更好的绩效[10]。Fang Feng et al.(2004)通过对 1964-1998年间 30家新加坡政联公司(GLCs)的实证研究①新加坡习惯上把国有资本参与的或者说有国有资本投入的企业称之为“政联企业”或“国联企业”。,显示没有证据证明在相同规模和行业的政联公司中,利润要低于非政联公司[11]。Anga and Ding(2006)也通过研究新加坡企业的所有权/控制权结果,对比政联企业(GLCs)和非政联企业(GLCs)的市场价值,发现以托宾 -Q值衡量的企业价值,政联企业显示出比非政联企业更高的水平[12]。而 Tian and Estrin(2008)认为政府控股比例和企业经营绩效之间的影响是复杂的,政府对企业绩效的影响既有害也有利②A nga andDing认为国有股份比重与经营绩效之间呈现U型,随着国有股份的增加到 25%左右,影响是负面的,当政府是最大的股东时,这一影响又为正。[13]。

可以发现,多数学者对于国有资本运营和绩效的讨论是建立在两个隐含前提之上的:其一是国资具有双重职能的天然属性不可分割;其二,在双重职能下,国资定位会发生紊乱,并总以牺牲经济目标为代价。但事实上,国资双重职能的不可分割性并非铁律,在公共目标、行政目标和经济目标之间也并非一定会发生紊乱。当国资职能能够进行清晰界定和划分,并使国资配置做出相应调整时,国资与经济绩效的关系便会呈现出非单调性的变化。这是在讨论国资职能和经济绩效关系,甚至采用实证方法分析同一问题时,出现不同结论的根本原因。作为成功的案例,新加坡淡马锡在(政联企业)35年中为其股东创造了大量财富。虽然淡马锡国资运营成功的背景与我国存在着一定差异,如新家坡公共和行政目标的有界性、居民较高的价格承受能力、以及成熟的市场化体系等,但这种模式依然可为中国的国资和国企改革提供经验启示③Fang Feng et al认为新加坡政府在关键行业建立的一系列政联企业 (GLCs)推动了国家经济的向前发展,且在新加坡经济发展进程中扮演重要的角色,并在 20世纪 90年代中期后带领国家经济向海外迅速扩张。。即,当国资能够对其社会职能和经济职能做出准确划分,并使国资配置可分别在两个不同的准价体系下独立运作时,作为原有国资讨论的假设即被打破。在商业化运作模式下,国有资本尤其是满足商业性目标的资本便呈现出与非国有资本同样的权力和效率。以下将首先对淡马锡国资运作模式进行剖析,并讨论其对中国国资改革的经验借鉴。

二、淡马锡私人控股有限公司的运作模式

淡马锡控股(Temasek Holding)成立于 1974年,是根据《公司法》成立的新加坡政府控股公司之一。淡马锡创建的宗旨主要是代表政府行使经营性国有资产的股份管理和运营,并作为众多下属投资公司的股东,致力于创造持久价值并使其最大化。在淡马锡成立后的 35年间,投资组合净值已经从成立初的 3.54亿新元(S＄)达到 1720亿新元(约合 1210亿美元,2009年 7月统计数据),给股东复合回报率超过 18%,派发给大股东新加坡政府财政部的股息收益平均每年超过 7%,公司净值增加 460倍,帮助新加坡政府实现了国有资产的稳定增值,并成为亚洲仅有的两家同时获得标准普尔AAA级和穆迪AAA级最高级别评估的企业(另一家为日本丰田公司)。据金融危机前的统计,2008年 3月 31日,淡马锡总资产规模达到 2955亿新元,其中股东权益 1441亿新元,全年总收益为 832.84亿新元,税前盈利 255.29亿新元,总利润为 224.74亿新元,边际收益率达到 24.2%,资产平均回报率为 9.5%。此外,回报股东的净收益为 182亿新元,股权平均回报率为14.1%[14]。迄今,淡马锡的投资项目从新加坡延伸到整个亚洲,以及欧洲、美洲等发达国家。淡马锡国有资本的运营成功取决于许多因素,其中在平衡公共目标和经济目标的前提下,将配置在商业性领域的国资遵循独立于行政目标和行政力量的市场化模式进行运作,成为其中的关键,这一点可以从淡马锡公司的全称中形象的体现出来,即“淡马锡控股(私人)有限公司”中“私人”二字,概括了淡马锡模式的精髓。

表 -1 淡马锡 2008年主要财务指标一览表(十亿新加坡币)

Ayub and Hegstad(1986)认为影响公共企业运行的主要因素包括三个:公共企业面临的竞争程度;公共企业运营中财务自治和财务责任承担的程度;对管理权的自治程度和方式以及对责任承担的保证 (所有权和经营权的分离)①Berle andMeans(1933)首次提出了所有权和经营权的分离。[15]。作为新加坡政府控股公司之一的淡马锡私人控股有限公司,正是通过市场化运作模式满足了上述的三个要素,从而成为在竞争性领域,实现国有资产保值增值的有效组织形式②新 加坡政府控股公司还包括具体由财政部行使监管权的政府投资有限公司、新加坡科技控股有限公司、国家发展控股公司等。。从淡马锡名称中“私人”二字可以明确看出公司经营的商业化特征以及其淡化政府背景的目的性,实际上这正是淡马锡取得成功的关键因素之一。淡马锡模式的主要特征表现为下述两个方面,即市场化和多元化。

1.从市场化特征来看,淡马锡公司完全根据市场原则运营。这首先意味着淡马锡独立于行政力量行使出资人权利。新加坡财政部作为法定机构代行政府对国有资产的管理权,但是当财政部将出资人权利交予淡马锡后(其他控股公司也相同),二者之间便具有了明确的职责划分。财政部为政策制定者和市场监管者,而淡马锡控股集中进行商业投资,持续追求股东的最大回报。淡马锡成为真正自主管理的商业化投资机构,独立于政府执行部门。并且,淡马锡私人控股有限公司对下面的各个投资公司的日常经营也不会过多干涉,使实际进行投资的各个下属公司进一步独立于政府和控股公司,成为真正的商业经营主体。

其次,淡马锡的市场化特征还体现在淡马锡是依据《公司法》成立的企业,在参与市场经济活动的过程中必须遵循私法体系下与其他股权或者资本相同的职责或享有相同的权利,包括淡马锡的资金来源。除 1974年新加坡政府转交给淡马锡 3.54亿新元的国有资产外,之后资金的来源主要是公司自身的业务增长。包括投资企业的红利,减持企业股权的资金以及新投资的回报。企业的日常运营也主要以赢利为目的,以实际经济绩效为指标。政府产业政策或者其他社会目标不是淡马锡经营的主要内容,政府在大多数情况下也不干涉企业正常经营,而且公司有权驳回不恰当的政府指令。

2.从多元化特征来看,淡马锡董事会的多元化制衡机制和多元化的监督机制是淡马锡委托代理制有效运行以及资产高效配置的制度保证。首先,淡马锡董事会拥有多元化的内部制衡机制。公司董事会由政府官员、企业管理人员和民间人士 (私营企业家、学者或其他专业人士)三方共同构成③Beasley(1996)在董事会组成中拥有的外部董事数目越多,财务欺骗会越少;并且随着外部董事的所有权和任期增加,财务欺骗情况会越少。。不同政府代表和不同阶层代表董事的存在可以形成部门利益上的有效制衡机制,降低官员董事或某一特定部门董事专制的可能性。使公司利益进一步独立于政府部门、企业集团或特定利益群体出于自身利益考虑的干扰,使整个决策过程更具有公平性和公正性。此外,一系列外部制度性制衡的有效性以及政企的进一步分离。1991年通过的新加坡宪法第五号规章修订案规定,新加坡民选总统对淡马锡董事会成员或首席执行官的任免拥有独立否决权。这意味着淡马锡董事会的官员董事要受到宪政体制下公选总统的制约,脱离总理领导政府之外的总统,一定程度上可以克制政府的“私利”冲动。且官员董事不从淡马锡领取物质薪酬,也保证了官员对国有资产股份的高效行使,而代以职务升降作为激励,保证官员董事的相对公正性。

其次,淡马锡董事会拥有多元化的监督机制。政府通过行政方式对控股公司进行监督,但这种行政监督仅限于定期审查控股公司的财务报表或依法进行临时检查;控股公司对下属企业通过市场规则进行监督;同时普通公众也可以通过公共信息手段对国有资产和相关企业进行公共监督,任何团体和个人在注册局可以低成本的调阅任何一家企业的资料。此外,新闻媒体的监督也构成另一道有力的公众监督。这些多元化的、完善的内部制衡机制和外部监督机制使淡马锡可以在市场上以独立的“私人”身份同其他资本进行强有力的竞争,实现国有资本的收益最大化。

三、淡马锡模式下国资职能和精准定位

淡马锡模式通过对国资职能的清晰界定和目标的精准定位,成功实现了政府公共目标与商业利益的平衡。并将行政目标从政联企业的日常经营中完全剥离,继而通过独立运作的市场化模式实现了国有资产的经济职能。可以发现,其国有资本社会性职能对经济职能的“诅咒”被有效的化解。事实上,新加坡国有企业在运行中也担负着社会性职能,向社会和公民提供战略物品和公共物品(诸如就业等在内的行政目标主要通过经济目标的实现来达到);同时,也在追求国有资产保值和增值的商业职能。从淡马锡控股公司下属各政联公司的分类便可看到这一点。淡马锡控股公司按照所经营业务的性质和职能,将政联企业分为两类:一类为关系国家重要战略资源和公共政策目标的企业,如能源、水资源、机场港口,以及教育、医疗、住宅等企业。这些企业不以赢利为目的,定位于政府目标和社会目标,受“公法”体系管辖;另一类为有能力参与本地或国外市场活动的竞争性经营企业。这两类企业的划分代表了国有企业的两种不同的职能,但是对于拥有不同职能的企业管理和经营最终巧妙的通过淡马锡对股份的控制程度加以体现,整个运作仍然集体遵循市场化规则。比如对于第一类担负有公共职能的企业,淡马锡会占有 100%或者多数股份。而对于第二类参与竞争性行业的企业,淡马锡控股会采取收购、出售、减持股份等多种市场化形式推动企业的有效经营。对这两类职能的有效平衡,其主因在于新加坡国有资本依照自身的经济条件和客观环境,找到了在公共品市场和私人产品竞争市场中运营的准价体系。作为城市型国家的新加坡,其公共产品生产和维持供给总量的有限性,及居民较高的价格承受水平,都使淡马锡首先能够找到在非竞争性领域实现保本经营的定价水平。而这又为在满足公共目标后,将剩余部分国资配置在竞争性领域,通过商业化运作模式实现保值增值奠定了前提条件(在这方面我国与新加坡存在着较大差别)。

与新加坡国有资本不同的是,中国特殊的国情和经济发展阶段决定了在国有资本公共品供给方面的严峻性,在这一阶段找到可以自我维持的定价水准非常困难。而国有资本总量规模的相对有限使得国有资本不断在社会性职能和经济职能配置之间游动,从而这部分资本的基本职能出现混乱,目标定位不清,最终导致国资整体运营的低效率。尤其是,出于建国后特殊发展阶段的需要,新中国建立初期的国有资本多数集中于重工业行业,肩负着浓重的政治职能。国有企业的这种职能在特殊的历史时期,对巩固国防和构筑整个工业体系起到了积极的作用,但却不断忽视了作为企业的另一重要职能,即资产的保值增值。尽管具体经营背景不同,但淡马锡模式依然可以给我们提供一个重要启示,即作为特殊的资本,国有资本的有效运营和维持必须保证其能够平衡经济职能之外的社会性职能与自身经济目标的关系。使得二者能够在运营中既相互独立经营,职能有效界定;又能在绩效方面相互补充,通过国有资本在竞争性领域的保值增值,不断为公共性行政目标提供有益补充。

淡马锡模式的另一个重要的启示是,在企业微观层面上,对政府在国资运营中的角色做出清晰定位,有助于消除行政目标或行政干预所可能产生的对经济目标实现的阻碍。这个定位既包括国企需要明确在行政任务和市场经营之间的位置(政府和企业的关系),也包括在参与市场活动中国企所应具有的位置(国企和民营企业的关系)。我国国有资本运营中的另一个问题便是对国资运营中各参与主体的定位长期模糊不清。这是由于双重目标 (行政目标和经济目标)的混乱引起的,同时也导致了两个后果。其一是对国有资源进行的行政性配置和直接干预过多,不同程度上产生了系统性的激励不足和信息不对称问题,最终表现为国有资源配制的扭曲和低效率。政企角色的定位不清带来的行政化运行模式,使得要素资源配置很大程度上脱离了市场调节的作用,在影响国资存量资产保值增值能力的同时,也影响了其行政性职能的实现。其二是在竞争性领域中,国有资本与民营资本的矛盾日趋激化。这种对立不仅仅是因为市场竞争的问题,很大程度上是表现为由于国资与民营资本参与市场竞争权力的不对等,所造成的竞争势位和获取收益的差异,引致了整体竞争效率和社会福利的损失。这一方面,淡马锡提供给我们一个管理和经营国有资本的新视野和新的参照系。

淡马锡模式证明,国有资本的两种职能可以实现很好的平衡和融合。平衡的实现需要以职能的有效界定,以及资本配置的有效划分为前提;而融合的实现还需要处于竞争性领域的国有资本,能够引入独立的商业化管理和经营方式,通过绩效的提升保证和推动其公共职能的实现。其具体借鉴在于,首先,根据职能可以对国有资本按经营目标进行划分,对政策职能倾向较强的公共目标部分,国家可以通过股份比例的绝对控制加以实现。其次,不论是哪类企业的日常运营,可以采取商业化的运作方式,职能的差别在具体的经营中消失。尤其是处于竞争性领域的国有资本或国有控股企业的目标,即实现本企业的利润最大化。同时,多元化的制衡和监督机制是起到这种平衡,明确国有企业和政府管理之间分工的有效保证。从淡马锡成功的经验中也可以看到,国有企业还必须处理好在市场中与民营企业的关系,找到市场竞争中的正确位置。对于完全可以由私营企业经营的行业,国有企业应该逐渐淡出,假如在这一领域存在,就必须严格遵循市场规则。淡马锡控股公司在整个发展过程中也根据市场情况发展的需求,将一些政联企业通过上市后逐渐私营化。这种淡出可以起到多种积极的经济效应,如通过对政府参股企业的私营化,政府可以增加资本储备,并改善企业的财务状况;将企业置于市场化规则的约束下,提高经营管理水平;更重要的这是一种通过让民众持有政联公司股份,分配和分享国家财富和收益的重要方式,这种方式也可以使国有企业降低经营风险,并不断转向符合其职能的行业以及海外新业务。

四、新阶段中国国有资产的管理和运营

新阶段中国国有资产的管理和运营,应该将国资两类职能划分和经营主体的清晰定位作为突破口。中国国有企业改革已经取得较大进展,但依然面临严峻的挑战。刘小玄 (2000)基于对全国 17万多家企业 (20多个产业)的实证分析,认为在不同所有制类型的企业之间,私营个体企业效率最高,三资企业其次,股份制和集体企业再次,国有企业效率依然最低[16]。宋立刚、姚洋 (2005)也认为改制对国有企业成本的降低和劳动生产率的提高没有显著的效果,改制所带来的能量的释放是一次性的,改制效果不具备持续性是因为改制之后的企业治理结构没有得到应有的加强[17]。这就要求我们对新阶段中国国有资产的职能和定位做出更加清晰的判断,并对管理和运营做出新的思考。中国国有企业担负着国有资产的社会性职能和经济职能。目前的现状是,从国资配置的宏观角度看,在公共目标 (基础设施建设等)和经济目标 (竞争性领域)的资源配置和实现方式方面存在三个关联问题。即,领域界定不清;导致国有资本在两类目标领域内配置的经常性移动;同时使运营目标即使是在同一领域也会发生经常性偏离。从企业经营的微观角度看,尽管已经有部分国有企业通过上市等手段引入了其他性质的资本,但是与新加坡政联企业相比,其行政干预程度仍很严重,导致在实际运营中仍面临重重困难。如模仿新加坡政府投资公司设立的中国国际投资公司①②中国国际投资公司于2007年9月29日经国务院批准成立,在海外注册资本2000亿美元,资本金来源于15500亿元特别国债。,负责管理国家的外汇储备。由于其运作模式依然带有强烈的行政干预色彩,在人事任命、投资决策和监督机制方面带有浓重的政府背景,因此在西方发达国家资本市场被打上“主权财富基金”的符号,引发国外一些相关机构针对性的保护主义情绪。而新加坡政府的投资公司在处理与政府的关系上,采取同淡马锡体制类似的方式,政府主管部门不过问公司的具体经营,只对业绩和年终回报率有要求。尽力市场化、淡化政府色彩的特点变成为新加坡政府投资公司成功的关键因素之一。因此,国资改革在未来的路径应该是对不同领域的国资采取差异化的职能定位,特别是可以对行政性职能较弱的国资部分进行商业化改革。这种改革将意味着完全独立的商业化运作,政府或人大等机构不干涉其日常运营,不进行一事一议的监督和考核,使其完全按独立的法人财产权,以及与其他性质资本同样的权力参与市场竞争。

进一步提出的一个突出需要解决的问题是,如何能够清楚的界定和划分国资职能,并相应合理配置资源。这种界定和划分首先需要对国有资产进行统一管理和监督③2008年 10月 28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》,规定国务院代表国家行使国有资产所有权,国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。。目前,作为代行出资人的国资委对国有资产行使的出资和监管范围并不包括所有的国有企业。包括金融类国有独资和控股企业国有资产,各部委下属国有资产,铁路、烟草和邮政国有资产,外汇储备以及大学、医院等非经营性资产等五类国有资产不在其管辖范围内。这意味着国有资产实际上依然属于不同的、多头的出资人管理,无法对职能进行整体上的合理统计、管理、界定和划分。其次,国资委对国有企业的人、事和资产拥有管理和监督职责,仍然带有明显的行政干预印迹。形式上国资委是作为国务院的特设机构,应该是不同于政府机构的行政运作方式,但是,由于其人员组成和组织构架一直保持着浓重的政府色彩,实质上其担当的是企业出资人和政府机构的双重职能。由于多个出资人导致的职能界定不清,以及国资管理的行政干预引致的国有企业定位模糊不清,使得国有企业缺乏真正市场化的独立法人地位,阻碍了经济绩效的改进和提高。因此,界定其职能的首要一步是要清晰界定国有资本的出资主体,之后逐步解决政资不分引起的政企不分,进而清晰的定位出资人与法人主体的地位。

与此同时,另一个需要解决的问题就是国有资本商业化运作的深入改革,尤其是参与竞争性领域的国资部分,需要服从市场竞争的规则,独立进行运营和管理。在新的改革发展阶段,中国国有资产的商业化运作逐步具备了许多内外部条件。一方面,工业化和城市化进程的加速,居民消费结构的多样化和支出规模的扩大增加了对各种公共品和私人物品的需求,这为国有资本的商业化经营提供了难得的外部需求条件;而在市场竞争压力的倒逼机制下,部分国有企业经营体制改革也要求其经营方式与国际先进的管理方式进行对接。另一方面,经过长时间的积累和发展,中国已经拥有数量庞大的国有资产,仅国资委系统管辖的国有资产规模已经超过 11万亿,各类企业分布涉及能源、金融、交通运输等众多关键性行业,拥有了进行商业化模式运作的物质条件;政府推进国有资产管理和运营方式改革的总体趋势也为国有资产的运营进一步提供了稳定的政治环境。在这种条件下,淡马锡模式对中国国有资产管理和运营将有重要的借鉴意义,其具体的运营方式对解决目前国有资产管理的低效,推动国有企业进一步改革,为塑造实现保值增值的国有资本运营主体有很好的启示作用。

除此之外,也需要对社会可动员的资本总量和增量部分进行有效评估。在此前提下将可以用于满足公共目标和经济目标的国有资本总量进行科学划分和配置,从而对职能做出质和量的划分。在职能和资源配置清晰界定和划分的基础上,还需要对各个领域的投资效率进行相应的考核。总体上看,未来我国国有资产管理和运营可以借鉴淡马锡的完全商业化模式,这将有助于明确国有资本在国民经济发展中所处定位和国有资本双重职能的实现。不同的是,由于国有资产规模和其他条件的差异,我国可能会出现几十个甚至更多的“淡马锡”。相应地,当国有资产经营和管理方式改变后,由于对国有资产管理和监督职能更多地转向法制化轨道,直接的行政干预将会逐渐弱化,甚至国资委的职能最终也可能会统一到财政部或其他新型的统一的国有资产管理机构。

五、结论

我们可以看到,国有资产的社会性职能和经济职能之间确实存在着一定的矛盾甚至是职能目标的摩擦和对抗性。其竞争性领域国有资本的商业化模式改革需要以国资职能的清晰界定为前提:即,一方面,在公共目标基本实现并获得持续供给保证的情况下,国有的其他部分“剩余”资产可以在竞争性领域进行商业化运作,并追逐独立的经济目标。另一方面,在公共产品和服务能够有效定价的基础上,这部分国有资产可以通过独立的商业化运作来不断提高效率,而这一点也体现在了淡马锡国有资产的成功经营和管理中。当然,我们必须看到,淡马锡对于平衡行政 (公共产品和服务)和经济 (盈利)目标,有着独特的实现条件。从需求角度看,作为典型的城市型国家,新加坡社会职能实现有着客观优势。包括对基础设施建设和其他公共品的提供,其规模积聚效应和需求的有界性,使得可以对这些方面的新建和维护投资进行较为准确的合理预估。其自身的经济发展阶段也使社会居民的消费,可以承受一定的市场价格因素。而从供给角度看,在需求有界的前提下,竞争性的市场环境使得公共服务的定价较为容易,以保本为前提的公共投资因而也有条件国有资产进行政企分开的商业化经营,使国资使用效率不断提高。在这些方面,由于中国的特殊转轨体制,以及有别的地域和经济特点等因素,可能会在具体实施上面临严重挑战。淡马锡的成功还包括特定的外部环境,如完善的市场经济环境、完备的现代企业制度、健全的法律体系和政府管理体制等①Fang Feng et al新加坡的经济与前东欧或中国的中央计划的社会主义体制是不同的,新加坡有成熟的劳动力市场,产品市场和资本市场,且企业和商业运作的模式是与西方工业国家并无二致,在竞争度、开放度、廉洁程度等的世界排名中,新加坡都处于前列。。但随着我国各种内外部条件地日益具备,淡马锡模式应该能成为我们推进国资国企改革,从而国有资产有效运营可资参考借鉴的重要实现形式①夏立军陈信元 (2007)国有企业治理结构上的变革,需要以变革企业所处的制度环境为基础,而不能仅仅关注治理结构本身。。通过以上分析,我们可以得出以下关于国资职能和定位的几个重要结论,即:

结论 1:国有资本的职能应该既包括特殊的社会性职能,也包括作为国资所应具有的经济职能,即资产的保值增值。国有资本的运营和管理机制必须能够平衡这两种职能和目标。

结论 2:国有资本职能的实现要求明确国资在实现各项职能中的定位。特别是对于国有资产经济职能和市场价值的实现方面,应该使国有资本采取商业化运作模式,并在市场经济活动过程中,表现为与其他市场资本具有相同责权利的微观经济活动主体,淡化政府色彩。

结论 3:国有资本可以取得和私有资本一样甚至更好的经营绩效。国资有效经营的关键在于对产权做出新的安排,但并不必须改变最终产权的属性。

结论 4:国有资本的管理和运营体制受到经济发展阶段和具体发展环境的约束。

[1]Estrin,S.,Perotin,V.,Doesownership alwaysmatter?International Journal of IndustrialO rganization9(1),1991,pp.55～73.

[2]Boycko,M.,Shleifer,A.,Vishny,R.W.,A theory of privatization.Econom ic Journal,106(435),1996,pp.309～319.

[3]Shleifer,A.,Vishny,R.,The Grabbing Hand:Governm ent Pathologies and Their Cures.Harvard Univ.Press,Cambridge, 1998.

[4]Chen,H.,The institutional transition of China’s township and village enterprises.Aldershot:Ashgate,2000.

[5]Megginson,W.,Nash,R.,Randenborgh,M.V,The financial and operating performance of newly privatized firms:An international empirical analysis.Journal of Finance,49,2001,pp.403～452.

[6]Neale G.O’Connor,JohnnyDeng,YadongLuo,Political constraints,organization design and performance measurement in China’s state-owned enterprises,Accounting,O rganizations and Society,31,2006,pp.157～177.

[7]Fan,J.,T.J.Wong,and T.Zhang,“Politically-connected CEOs,Corporate Governance and Post-IPO Performance of China’s Partially Privatized Firms”,Journal of Financial Econom ics,84,2007,pp.265～590.

[8]刘小玄,李利英:《改制对企业绩效影响的实证分析》,《中国工业经济》2005年第 3期,第 5～12页。

[9][17]宋立刚,姚洋:《改制对企业绩效的影响》,《中国社会科学》2005年第 2期,第 17～31页。

[10]Mohammed Omran,The Performance of State-Owned Enterprises and Newly Privatized Fir ms:Does Privatization Really Matter?W orld Developm ent,32(6),2004,pp.1019～1041.

[11]Fang Feng,Qian Sun,W ilson H.S.Tong,Do government-linked companies underperform?Journal of Banking&Finance, 28,2004,pp.2461～2492.

[12]James S.Anga,David K.Ding,Government ownership and the performance of government-linked companies:The case of Singapore,J.of M ulti.Fin.M anag,16,2006,pp.64～88.

[13]Lihui Tian,Saul Estrin,Retained state shareholding in Chinese PLCs:Does government ownership always reduce corporate value?Journal of Comparative Econom ics,36,2008,pp.74～89.

[14]淡马锡控股编:《风险和机会》——淡马锡 2008年度回顾。

[15]Mahmood AliAyub and Sven Olaf Hegstad,Public Industrial Enterprises:Deter minants of Performance,The W orld Bank, W ashington,D.C.,U.S.A. IAF17,July 1986.

[16]刘小玄:《中国工业企业的所有制结构对效率差异的影响—1995年全国工业企业普查数据的实证分析》,《经济研究》2000年第 2期,第 17～25页。

张晖明 (1956-),男,复旦大学企业研究所所长,教授,博士生导士,经济学博士;张亮亮,复旦大学博士研究生。

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