我国深化文化体制改革的理论探析及政策选择

李向民,韩顺法

(1.南京艺术学院文化产业学院,江苏南京 210013; 2.南京航空航天大学经济与管理学院,江苏南京 210016)

我国深化文化体制改革的理论探析及政策选择

李向民1,韩顺法2

(1.南京艺术学院文化产业学院,江苏南京 210013; 2.南京航空航天大学经济与管理学院,江苏南京 210016)

我国文化体制改革进入全面推进阶段,由于文化体制改革的复杂性和特殊性,完成这一历史使命要解决很多矛盾,其中包括文化产品经济效益和社会效益、政府和市场、意识形态与文化资产管理以及文化供给与文化消费等。在对这些矛盾有针对性的理论分析后,本文提出了深化我国文化体制改革的思路及措施。

文化体制改革;文化市场;政府规制;文化资产

改革开放是推进我国社会主义社会建设的必由之路,同时也是我国文化发展的强大动力。改革开放以来,我国确立了以经济建设为中心基本路线,改革的重心放在经济体制方面。相对来说,文化领域的改革起步较晚,传统文化体制至今还没有退出历史舞台,其改革的思想理论和工作准备也不充分。与经济体制改革相比,文化体制改革复杂程度更为突出。这是文化工作的性质决定的,作为国家上层建筑的文化,不仅仅是一个经济问题,而且还是一个政治问题。因此,文化体制改革的步伐落后于经济体制改革也属情理之中。在经济体制改革基本完成的今天,文化体制改革已经成为国家现阶段继续推进改革开放事业的着力点。

一、深化文化体制改革所面临的矛盾

一直以来,我国文化体制改革还是浅层次的、外围性的,没有触及到文化资产的产权、宏观管理体制,以及文化核心领域的传媒体制的改革。随着 2005年 12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的意见》的出台,标志着中国文化体制改革进入了全面推进的阶段。这也意味着一些文化体制内的主要矛盾将会浮出水面,对它们的探索需要相应的理论指导和系统的改革措施。

1.文化产品的社会效益与经济效益

文化产品一旦进入市场,它就成为了一项特殊的商品。它的特殊性在于文化产品的价值构成上与一般的物质商品有很大不同。文化产品是凝结了文化生产者思想、态度、价值观的精神产品,除了使用价值外还有观念价值。文化生产者是文化产品的代言人,他们自由地应用创作技巧,通过不同的形式发挥自身的创造力,传达自己的思想和意识形态。正因为如此,广大的文化消费者在消费文化产品时会与文化生产者产生情感上的交流与互动,潜移默化地受到文化生产者思想观念的影响,从而产生“说教”或“教化”的功能,而使得文化产品凸显了其内在的“社会效益”。尽管如此,不能否认文化产品所蕴含的巨大经济效益,社会对文化产品的认可与需求建构了文化产品的经济价值。文化产品的经济价值通过商业化运作和特定的社会制度安排被释放出来,而使文化成为经济体系中越来越重要的因素之一。从经济学的角度理解,文化产品的特殊功能决定了它具有显著的外部性特征,即存在“外部经济”和“外部不经济”两种效应。这里用经济收益 (r)与社会效益(R)进行比较,以说明文化产品带来的外部性。一些优秀的、经典的文化作品通常是“外部经济”的,他们带来的社会效益 (R)〉经济收益 (r);有些通俗性的、艺术水平一般而靠炒作的作品有时候是“外部不经济”的,经济效益(r)〉社会效益(R);一些艺术水平低劣或有违社会公共道德的作品是严重“外部不经济”,它带来的社会效益(R′)〈0,而发行方获取的收益往往是非常可观的(见图 1)。

图 1 文化产品的效益比较

在现实中,文化产品经济效益与社会效益并不总是表现为“一致性”,也常有“背离性”。“一致性”认为文化产品经济效益的实现是以社会效益为前提的,一个得到社会认可,符合主流审美倾向和意识形态的作品会有大量的社会需求,经济收益相应增加。“背离性”指文化产品的经济效益与社会效益没有正相关性,甚至有相反性,例如含色情、暴力内容的低劣作品,其社会效益是负面的,但在地下交易市场中往往能获得可观的经济收益。一个健康的社会呼唤的是能够反映时代价值观、引领先进文化方向的精品;然而,当市场面对庞大而复杂的文化消费群体和受经济利益驱使的文化生产者时,势必导致文化产品市场鱼龙混杂、劣币驱逐良币的局面。这就为文化建设提出了新的挑战:怎样监管市场上的文化产品?如何兼顾文化产品的社会效益和经济效益?

2.文化事业、文化产业的划分与政府角色定位

我国文化事业发展的历史证明,只注重社会效益,忽视经济效益的文化管理体制,不仅难以促进文化事业的发展,而且,已经成为社会主义市场经济下文化发展的巨大障碍。随着国家经济、政治体制的改革,逐渐意识到国家没有这个能力,也没有这个必要办一切文化。政府和市场共同承担文化发展的重任是历史的必然选择。所以,政府必须将一部分文化事业单位进行改制,推向市场,走产业化之路。文化体制改革初期,国家在《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十个五年计划的建议》中首次提出了“文化产业”的概念,为此后文化事业和文化产业的分类提供了重要的依据。文化产业被国家正式承认,并明确与文化事业分开,意味着对文化产业运用产业化手段创作和传播文化功能的肯定。从文化产业与文化事业的划分看,纯粹的文化发展与传播文化的意识形态功能主要由文化事业承担,而文化产业则获得了产业形态,成为一支全新的经济力量,更侧重经济功能。因而,逐渐形成这样一个观点,认为没有意识形态的或意识形态比较弱的部门转变为文化产业,将意识形态比较强的部门保留为文化事业。事实上,这种划分方式是不可取的,文化产业和文化事业的划分不是根据有无意识形态进行的,二者都有意识形态属性。划分的依据是那些适合于采用产业化和市场化完成意识形态功能的文化部门要转变为文化产业,那些不适合采用产业化和市场化方式的文化部门采用文化事业。二者区分在于意识形态功能的实现形式[1]。

我国文化体制由原来政府的大包大揽,逐渐向政府承担公益性文化事业和市场经营文化产业的方向转变。这就为我们提出了新的要求,就是必须正确处理政府与市场的关系,哪些工作由政府去做,哪些工作交给市场去做。从市场经济理论的角度讲,自由市场是有效率的,市场能够灵活的支配各种资源,达到最优配置。市场是否就能比政府发挥更大的功能?答案是否定的。随着经济的发展,经济学家们也日益认识到市场本身的问题,市场的健康发展离不开政府管制。市场机制的产业组织优势在于发挥了灵活的竞争机制,直接面对消费者复杂的需求,企业能通过多元方式的供给来满足消费者的多元化需求,并通过“规模化”来保持市场地位。但在市场失灵的情况下,市场机制的外部性需要政府进行调控,通过有计划的引导、监督等手段使市场趋于理性、有序。在文化市场上,政府的监管和控制更为重要,政府应承担起驱除“暴力,色情,危害社会稳定”的文化产品和服务。所以,文化体制改革的过程是政府和市场之间博弈需要一种均衡,这种均衡不断变化,不断被打破,不同的阶段,不同的外部条件,市场与政府的平衡点处于不同的位置。这场博弈实际是政府放多少权,市场自由度空间多大,以及它们各自充当怎样的角色的问题。

3.国有文化资产的划拨与管理

加强国有文化资产监督管理,是当前文化体制改革的一项重要内容,也是一项新课题。我国国有文化资产所占比重很大,国有文化资产的产权改革是最艰难、最重要的一环。国有文化资产具有意识形态属性和商品属性的双重属性,尽管它是我国国有资产的重要组成部分,但并没有受国有资产管理委员会的支配和管理。究其原因在于:一是文化资产不同于一般性经营资产,党管意识形态与国资委对国有企业管人、管事与管资产统一的原则相冲突。由于意识形态领域的干部和事务一直是由党委宣传部门直接管理,国资委师出无名。对国有资产的监管只能停留在一般的统计、考核的层面上。二是国有文化资产的责任目标与一般国有资产的考核目标相冲突。国有文化资产除对经济效益考察外,还要对文化传承、国家稳定、文化安全等社会效益进行考察,无法按一般国有资产的考核机制进行评价、考核。由于上述原因,长期以来国家对国有文化资产的监督管理一直没有真正到位,这样状况导致文化企事业单位责任不清,规则不明,其资产运营无法市场化选择,最终影响文化市场的运行效率。

所以,构建与我国特色社会主义国情相适应的国有文化资产管理与运营体制既是国有资产管理体制改革的重要问题,也是文化体制改革的有机组成部分,涉及到党委宣传部门、政府财政部门、政府国有资产管理部门等,以及它们之间形成的党政关系、政企关系、政事关系、地方政府与中央政府的关系等诸方面[2]。目前,在一些领域内的国有经营性的文化事业单位,改革路径选择了“事业性质、企业化经营”管理体制。这种体制是否科学,是体制改革的长远之计还是过渡,是否需要进一步突破体制约束,都是深化文化体制改革接下来必须着手处理的事情。

4.文化产品市场、要素市场与广阔的文化需求

根据钱纳里的理论,当人均 GDP达到 3000美元时,居民文化消费支出应该占到总支出比重的 23%。2008年我国人均 GDP已经超过 3000美元,在当前扩大内需的背景下,我国文化消费具有巨大的潜力。然而,实际数据显示(表 1),尽管随着时间的推进,我国人均文化消费支出的实际数额逐年增长,但其在消费型支出结构中所占有的比例却有走低的趋势,城市居民和农村居民的文化消费支出比例皆在 10%左右,大大低于国际 23%的平均水平。一方面,说明我国未来文化消费市场还有着巨大的提升空间;另一方面表明我国整体的文化产业化水平不高,文化市场不能有效地释放潜在的消费力。现阶段,文化需求与文化供给之间的矛盾非常凸出,造成这个局面与我国文化市场机制不完善不无关系。

文化的繁荣有赖于发达的文化市场,而发达文化市场的建立要遵循文化产品的生产规律和市场运转规律。在我国,政府包办文化,公款消费文化的传统由来已久,造成了文化市场发育缓慢的局面。国有文化单位的市场意识、效益意识淡薄,文化生产、服务同市场和群众脱节,市场不叫座,群众不叫好,既产生不了社会效益,更不会有经济效益[3]。文化供给不力导致群众长期缺失文化的熏陶,在供给无法引导消费的局面下,人们对文化消费的兴趣越来越淡,文化的鉴赏力也越来越差。反过来,又打击文化生产者的积极性,影响文化产品的供给,从而形成恶性循环。当前我国文化供给与文化需求之间存在根本的结构性矛盾,只有将二者衔接起来才能转化为有效的文化生产力,人民群众的文化生活才能更加丰富多彩。同时,文化产品的供给不力与文化生产要素的不完善有着紧密的联系。我国文化要素市场比较突出的问题有:文化产业发展的技术力量十分薄弱;适应时代要求的文化产业人才不足;资本流入文化领域的积极性不高,投资风险大;文化产业的投融资平台缺乏;缺乏统一、规范、竞争、有序的现代文化要素市场的流通体系;文化产业法规建设较为滞后;各地丰富的文化资源还没有充分地开发利用等。以上这些问题的存在,很大程度上制约了我国文化产业的进一步发展。

表 1 我国人均文化教育娱乐支出的统计

二、深化文化体制改革的出路

抓住文化发展中的关键问题、突出主要矛盾来开展工作,通过改革创造条件,摆脱制约因素,才能探索出符合社会主义市场经济要求、符合文化自身发展规律的发展道路,这是推动文化大发展大繁荣的根本之路。文化体制改革的目标是在社会主义市场经济的前提下,以发展为主题,以改革为动力,以体制机制创新为重点,形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系[4]。

1、社会效益和经济效益协调统一,加强文化监管

文化体制改革的重要任务就是解放和发展文化生产力,将文化和市场结合起来。我国文化事业发展的历史证明,只注重社会效益,忽视经济效益的文化管理体制,不仅难以促进文化事业的发展,而且会成为社会主义市场经济下文化发展的巨大障碍。因而,文化的产业化之路是大势所趋。文化一旦被纳入到经济循环之中,其经济属性和产业属性就会得到强化。但是发展文化产业的意义超出了单纯的经济范畴,社会效益始终是衡量文化发展的一把标尺。对我国来说,文化产业是上升到国家战略的产业,它关系到传统文化的继承和发扬,社会主义制度的坚持,国家“软实力”的提升,甚至民族的尊严与形象。也正是出于如此考虑,十六大报告明确提出发展文化产业必须将社会效益放在首位,要以高度负责的态度重视文化产品和服务的正面社会效益,减少和避免负面社会效益。为文化的发展提出了新的要求,即要化解社会效益和经济效益这对矛盾的冲突,使两者协调统一。事实上,只有将社会效益放在首位,文化产品才能被广大消费者接受,激发消费者的文化消费需求,以此获得产业发展的市场空间和巨大的产业利润,从而实现经济效益。经济效益的实现又会进一步促使企业重视社会效益,文化产业社会效益的实现不再是以政府的宣传、教育为主要途径,而是主要通过市场实现。如此一来,两者就进入良性循环的互动系统,相得益彰,互惠互利。

保障社会效益的实现,政府要由办文化转向管文化,建立良好的文化监管体系,该管的要管到位,不该管的不要越位。政府应充分发挥自身强大的组织能力,召集国内文化专家队伍,由他们对影视、出版等文化产品进行统一的审阅、点评、过滤、审批、跟踪和监督,发挥文化过滤器功能,鼓励更多优秀的作品进入市场,为社会和谐、健康发展做出贡献。如果监管不到位,市场就会混乱,会失灵。可以看到,目前一些单位为了迎合市场,媚俗节目充斥屏幕,造成很坏的社会影响,广电总局应对其进行管制,必要时要封杀一些低劣节目。有些电影,打着艺术旗号,大卖色情等现象屡见不鲜。

2、政府和市场合理分工,文化事业和文化产业并重

明确政府和市场的分工,规范政府行为和市场行为是文化体制改革的重点。由于中国政府对文化的行政管理手段和理念相对滞后,在操纵层次上存在职能错位、越位与缺位现象。政府行为的缺陷已成为文化市场发展的障碍。为了改变这种现状,我国文化体制改革确立了两条主线,即公益性的文化事业及经营性的文化产业。文化事业的主要功能是建设完善的公共文化服务体系,保证人民基本的文化消费权利。公共文化服务体系主要提供公共产品和社会效益强的文化产品。经济学认为,不能进行竞争性和排他性消费的产品就是公共产品,公共产品通常具有消费的公众性和公用性、生产的公正和公开性以及价值目标上的公益性等特征,如图书馆、博物馆、歌剧院、体育场 (馆)及艺术展览馆等。具有重大社会效益的文化活动,同样是文化事业的一部分,对于有关人类发展、国际声望及文化认同、内部和谐与团结、文化多样性状况的文化原创 (如哲学、考古、历史、艺术、非物质文化遗产与科学)都需予以特别的支持。还包括加强中华优秀文化传统教育,运用现代科技手段开发利用民族文化资源,加强对各民族文化的挖掘和保护,重视文物和非物质文化遗产保护,做好文化典籍整理工作等。当然,公共文化服务还指政府在公共文化提供方面的行政或政策的行为。对于公共文化服务体系,要有科学合理的制度设计并形成从公共文化需求的预测,到公共决策,再到财政预算的形成与拨付,财政投入的使用(包括布设基础设施、组织生产或购买以及分发)和监管,最后到绩效评估等组成的行政制度体系,只有将一个充分民主而透明的科学程序引入公共管理,才能保证公共文化服务的效率、质量。

明确了政府职责,市场行为就容易界定了。对于一般性的、差异化的文化产品借助文化的产业提供,由市场合理调配资源,灵活供给。文化事业和文化产业则相辅相成,各有侧重,二者不能截然分开,但是也不能彼此混淆。具体操作中,市场可以配置、调节的,政府不应该去干涉;市场容易出现偏差、失误的,政府应该加以引导、调控。政府管理要从微观向宏观转变,从办文化向管文化转变。

3、创新资产管理模式,实现文化资产增值

新形势下,文化体制改革必须坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位,坚持为人民服务、为社会主义服务的原则,牢牢把握文化发展的主导权,确保国家文化安全和社会稳定,这是由我国作为最大的发展中国家及处于转型期的国情决定的。各地区、各部门要加强党的执政能力建设,在保证国家文化安全的前提下,克服旧体制的弊端,建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制。创新党对意识形态工作的领导方式,改进文化领域的宏观管理,切实加强国有文化资产管理工作。

目前,我国国有文化资产分别属于文化事业单位和文化企业单位两个类别。其中,文化企业单位根据其产业属性是否具有意识形态职能,又划分为喉舌类与非喉舌类文化企业。出版社、党报、电视台等重要新闻媒体和重要出版社,既是重要思想文化阵地,属喉舌类的文化企业,同时又有经营业务,属于非喉舌类的文化企业,因此必须实行宣传业务与经营业务“两分开”。既保持其事业单位性质,保证党和政府对新闻媒体的领导和调控,又通过对可经营部分的企业化运作,更好地支持新闻宣传事业的发展。非喉舌类的文化企业,如电影、出版物等发行企业意识形态职能较弱,更多发挥其文化娱乐功能。对它们可建立现代企业制度,有条件的可通过股改实现投资主体多元化,条件成熟的可申请上市。鼓励、引导民营资本进入政策许可的经营范围。引入市场竞争机制,创新生产方式,盘活文化存量资产。通过兼并、重组、上市,培育和建设一批具有竞争力的出版、电子音像、影视和动漫制作、演艺、会展等类型的文化企业单位。

在国有文化资产管理方面,为提高国有文化资产运营效率,可以建立独立的国有文化资产管理机构,由宣传部门、国资委、发改委、财政部门、文化部门、审计部门的有关负责人组成,把文化体制改革和加强国有文化资产管理工作有机结合起来,建立良好的协调机制。该机构可以决定国有文化资产管理的重大事项,规划、指导、协调和推进文化体制改革和文化产业发展。同时,按照部门职责对所属企事业单位的国有文化资产实施具体管理,并对所属企事业单位的国有文化资产承担安全、完整和保值增值责任。

4、构建和谐的文化市场体系和法制体系

我国文化市场虽然发展迅速,但起步晚,市场体系不够完善。必须加快建立有利于文化工作者各尽其才、各得其所,优秀文化产品不断涌现的激励机制,最大限度地激发文化发展的活力,解放文化生产力。同时培育文化消费市场,提高文化需求水平,将文化供给与文化消费有效结合起来。让更多的文化相关部门积极提供思想积极向上的精神食粮和健康有益、多姿多彩的文化产品,开拓发展智力型、艺术享受型、娱乐健身型等大众消费项目,以使文化生产和文化消费者形成良性互动。完善的文化市场体系,不应局限于产品市场,还要重视生产要素市场的建设,使各种生产要素自由流动起来。打破条块分割、地区封锁的局面,形成统一、开放、竞争、有序的文化要素流动市场,建立健全市场中介机构和行业组织,提高文化产品和文化生产要素的市场化程度。推行知识产权代理、市场开发、金融服务、市场调查、信息提供、法律咨询等专业化的社会服务。

另外,深化文化体制改革要与健全文化法制体系并行,加强文化立法,通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规。继续执行行之有效的文化经济政策,制定和完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、激励文化创新等方面的政策。而且,各地可以根据本地区文化改革发展的实际需要,制定本土化的文化发展政策,努力创造公开、公平、公正的区域文化市场竞争环境。

[1]冯子标,焦斌龙:《分工、比较优势与文化产业发展》,北京:商务印书馆,2005年版。

[2]张晓明,胡惠林,章建刚:《2007:中国文化产业发展报告》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。

[3]李向民,王晨:《文化产业:变革中的文化》,北京:经济科学出版社,2005年版。

[4]中共中央、国务院:《关于深化文化体制改革的若干意见》,2005年。

李向民(1966—),男,南京艺术学院文化产业学院院长,博士生导师;韩顺法 (1979—),男,南京航空航天大学经济与管理学院博士生。

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1003-8353(2010)04-0155-05

[责任编辑:李然忠 ]