基于参与式民主管理的“4+2”工作法的实用性和可行性

□薛晓东 梁 娜 [电子科技大学 成都 610054]

基于参与式民主管理的“4+2”工作法的实用性和可行性

□薛晓东 梁 娜 [电子科技大学 成都 610054]

当代参与式民主理论是在反思自由主义的代议制民主的危机中复兴起来的。参与式民主理论的核心概念是公民参与，主张通过公民的讨论、协商来制定公共政策，解决公共事务的问题。“4+2”工作法作为一种农村基层民主管理方法，其基本手段就是通过扩大农民群众的参与，从而使其成为基层公共事务的决策者和执行者，因此说“4+2”工作法有一定的实用性和可行性。但在具体操作的过程中仍存在公民的有限理性等问题，所以对于“4+2”工作法的借鉴和推广问题应谨慎进行。

参与式民主管理; “4+2”工作法; 实用性; 可行性

在数千年漫长的人类进程中，民主的理论也在不断地变化发展着。随着精英民主理论的兴盛，“参与”在民主理论中一度沉寂，尽管“参与”在民主理论的长河中源远流长，由于功利主义的广泛传播，理想不敌现实，经验主义民主理论的影响仍超过了传统的理性主义民主的影响。当然，这种状况不可能永恒。一旦人们对现实失望，又想借助于理想来改造现实。因此经过一段时间的沉寂之后，随着第二次世界大战的结束，民主的理想再度在人们的政治期望中复兴，参与民主理论于20世纪60、70年代的重新兴起就成为理所当然的了。

一、参与式民主理论

参与式民主理论源于西方，其代表人物主要有：卢梭、道格拉斯·霍华德·柯尔、卡罗尔·佩特曼、麦克弗森、巴伯、哈贝马斯等。

在参与民主理论家中，卢梭或许可以被认为是最为卓越的代表。他的参与民主思想最初是体现于《社会契约论》。他认为公民要想获得真正的自由，必须通过参与水平的提高，这种参与不是代议制民主所倡导的间接参与，而是直接参与到决策过程中去。并且认为这种参与能对人们产生一种心理效应[1]。20世纪中期英国著名学者道格拉斯·霍华德·柯尔提出用职能民主制代替传统的代议制民主的假设，在某种程度上继承并发扬了卢梭的思想。他认为“真正的民主政治不应当在单独的、无所不能的议会中去寻求，而应当在各种有调节职能的代表团体这种制度中去寻求。”麦克弗森在1962年出版的《拥占性个人主义的政治理论》中提出，应将民众参与的民主扩大到社会生活的各个领域中去，为此，麦克弗森主张把竞争性政党制度与可能实行直接民主的组织结合起来，并按照直接民主制的原则就程序使政党民主化。卡罗尔·佩特曼是参与式民主理论的最为重要的代表人物,她的《参与和民主理论》的出版,被视为当代参与式民主理论兴起的一个标志。卡罗尔·佩特曼认为只有所有公民直接参与的民主才是真正的民主[2]。巴伯在1984年出版的《强势民主-新时代参与政治》一书中提出了以扩大公民对政治的直接参与为核心的强势民主理论[3]。哈贝马斯强调了公民在公共领域的直接参与。他认为在公职人员的选举上，可以承认并接受代议制度，实行间接民主；但在公共意见的表达上，公众则是不能被替代、被代表的，必须通过公共领域的自由讨论。

二、参与式民主管理的主要观点

第一，参与式民主强调更多的公民参与，以弥补代议制民主的精英政治的不足。代议制民主本来是想把大众政治和精英政治结合起来，希望通过大众选举产生大多数人所拥护的精英来管理公共事务。但问题是资本主义的经济基础在某种程度上剥夺了大多数人参与选举的权利和可能性，并且即使通过大众选举产生了大多数人所拥护的精英，但在这些精英成为公共事务的决策者后，或迫于压力，他们会维护和代表统治阶级的利益，而忽视大众选举的初衷。这样大众政治就成为一句空话，从而加剧公民对政治的冷漠和疏离，最终依然演变为精英政治、寡头政治。参与式民主则不仅强调大众参与选举精英代表的过程，而且参与对公共事务进行决策的整个过程。

第二，参与式民主强调公民参与公共政策制订过程中的讨论、协商，以弥补代议制民主选举政治的不足。代议制民主试图用大众选举来掩盖精英政治的本质，认为只要大众参与选举就实现了民主政治[4]。在现代国家中，普遍认为民主政治的首要标志是民主选举，但更为重要的是在公共政策制定过程中，公民通过讨论、协商来表达自己的意见和建议，进而使自己的建议能在决策中体现出来。然而这些都是代议制民主所不能达到的，随着公民权利意识的苏醒和参政意识的增强，代议制民主的这种弊端日益凸现出来，而参与式民主则顺应民意，鼓励公民在政策制定过程中的讨论、协商。

第三，参与式民主强调通过公民参与的讨论、协商来达到互助互利、共同合作，弥补代议制民主中的“投票规则”、“多数规则”的不足[5]。在一个“人人有思想”的社会大综合体中，要想对一个问题达成一致意见就会变得很难，而代议制民主却为此提出了一个有效解决的方法—投票，即多数规则。看起来似乎无可厚非，的确是个好办法，问题在于由于投票人所处的经济地位不平等，那些在经济上占统治地位的人为了最终的胜利，就会运用经济手段去麻痹、收买一部分人，从而导致最终投票的结果很可能不能代表大众的真实想法，而仅仅是一场“政治交易或投资交易”。参与式民主则强调公民在参与过程中通过讨论、协商来达成一致意见，讨论、协商并不是排斥各种不同意见，而是建立“不统一”基础上的“大统一”。

第四，参与式民主强调更广泛的社会民主,以弥补代议制的政治民主的不足。社会的政治、经济、文化、教育、卫生医疗等各个方面都与人们的生活息息相关，所谓的“民主”并不仅仅是代议制所倡导的政治层面的民主，而是应该渗透到社会生活的各个层面，只有这样才能达到真正意义上的民主，也就是说只有首先形成一个参与性社会，才能实现民主的愿望。而参与性社会正是参与式民主的重要代表人卡罗尔·佩特曼所倡导的。

总而言之，参与式民主理论的核心概念是公民参与，主张通过公民的讨论、协商来制定公共政策，解决公共事务的问题。“4+2”工作法的宗旨就是扩大农民参与，让农民自己成为自身事物的决策者和执行者。

三、“4+2”工作法

（一）“4+2”工作法的相关概念

1.“4+2”工作法的概念

所谓“4+2”工作法就是：凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，都要按照“4+2”工作法决策、实施，其基本程序包括“四议两公开”。“四议”是指党支部提议、“两委会”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。

2.“4+2”工作法流程图

具体工作流程图1如下：

图1 工作法流程图

（二）“4+2”工作法的具体情况

1．“4+2”工作法提出的背景

邓州市是河南省的农业大县。税费改革前，邓州人均税负较重，税费改革之后，乡镇“断奶”令基层干部面临更加艰难的工作局面。一方面是历史欠账等待还清，一方面是大量的村级公共事业无人管理；一方面是国家的各种惠农政策需要村级具体落实，一方面是村民权利意识不断增强，宅基地、计划生育、集体资产处理等热点、焦点问题不断升温。而此时，由于基层干部长期习惯于“我说你干”的工作方式，面对多样化发展的农村社会现状，干部们感到了手段的缺乏。“软办法不顶用，硬办法不能用，新办法不会用”，社会基层之间的共识越来越难以达成，村级矛盾大量攀升，群体上访、群体性事件时有发生。面对复杂困难的局势，2004年一种名叫“4+2”的工作法在邓州市诞生。

2009年5月4日，中共河南省委、河南省人民政府做出《关于在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“4+2”工作法的决定》。

2.“4+2”工作法取得的成效

从河南省邓州市实施“4+2”工作法的过程来看，取得了以下成效：

一是明确了农村基层组织的工作方向。在“4+2”工作法实施过程中，党支部享有主动权，能够充分发挥领导核心作用；村委会享有自主权，能够充分发挥决策执行的主体作用。两者之间领导与被领导的关系进一步明确了，各自的工作职责进一步明晰了。“两委”班子负起了各自责任、发挥了各自作用，实现了工作相连、力量相聚、目标相同。

二是理顺了村干部的工作思路。“4+2”工作法集中了民智，汇聚了民力，推进了科学决策、民主决策，解决了部分干部不愿干、不敢干、不会干的问题。

三是理顺了干群关系。“4+2”工作法将民主贯彻到基层，实现了决策过程让群众参与、决策效果由群众检验，使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践，促使党员干部主动问政于民、问需于民、问计于民，争取群众支持、赢得群众认可。

四、“4+2”工作法的实用性

（一）推行“4+2”工作法，农村活力显现出来，创新了农村发展的途径

“4+2”工作法是加强农村基层组织建设和管理工作形式的一个创新实践，其充分体现和保障了群众的决策权、知情权、参与权，尤其是对新农村建设工作的推进，使农村的活力充分显现出来。

1．在范围上涵盖了农村经济社会发展的各项工作。

农村工作环境特殊，工作形势复杂，工作对象单一，“4+2”工作法的内容是针对农村工作提出来的，只要涉及农村工作，如：集体土地出租或转让、农村医疗保障、农村贫困补助等涉及群众利益的事情都涵盖其中。

2．在实践上体现了科学化、规范化、制度化的要求。

自古以来，在农村就没有形成一个系统的管理措施，作为基层的管理者，在没有固定模式遵循的情况下基本上是奉行“以硬治硬，以蛮治蛮”的信条，即使是真正为了群众利益着想，但由于工作方法的原因，也极易引起群众的不满。“4+2”工作法则把农村工作的流程进行了系统的归纳、整理和总结，换位思考，站在群众立场，充分考虑群众利益，提出的工作方法更科学，更规范，在推广中久而久之也就慢慢规范起来。

3．在落实上实现了加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一。

随着农民受教育水平的不断提高，农民的维权意识渐渐增强，不仅仅是管理者，越来越多的农民也希望参与到村务工作中以保障自己的权益。“4+2”工作法给群众提供了加强了管理者和被管理者之间的思想交流和意见沟通的平台，同时对基层管理者来说，也建立了一种监督和约束机制。因此作为基层管理者，有了制度，有了监督，在一定程度上会更多的通过换位思考，依据各项规章制度行事，也会更加尊重群众的意见。

4．在方式方法上，探索了加强农村基层组织建设的新途径。

以往村级事务基本上都是由村两委商议以后就直接决定实施，群众却一无所知，随着改革步伐的加快，隐藏的各项弊端逐渐凸现出来。“4+2”工作法中的“两公开”有效的化解了这个矛盾。通过群众参与监督，不仅拉近了村委会和群众之间的距离，也增强了群众的信任度，从而会更加支持适合农村发展的各项基层组织的建设。

（二）推行“4+2”工作法，进一步促进了科学发展观的落实

科学发展观是中共中央总书记胡锦涛在2003年7月28日的讲话中提出的。以人为本是科学发展观的本质和核心，因为人是科学发展观的承载者，始终代表中国最广大人民的根本利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，是科学发展观的根本出发点和落脚点。离开了人和人民群众的利益需要，科学发展观既不能产生也没有价值。因此坚持科学发展观，就是要坚持以人为本[6]。坚持以人为本，就要着力解决关系人民群众切身利益的突出问题。如：加强农村社会保障工作，积极帮助乡镇特殊困难群众解决生产生活问题，纠正土地征用中侵害农民利益的问题等等。坚持以人为本文，就要落实到党和国家制定和实施的方针政策中，落实到各级领导干部的思想行动中，落实到解决群众生产生活的实际问题中，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

“4+2”工作法无论从程序上还是实体上都坚持以人为本。首先在程序方面：党支部提议的内容是与广大群众利益密切相关的，并且在提议的过程要广泛征求意见。在两委会审议和党员大会审议的过程中也是要了解民意的，民众是要参与的。如果举手或投票表决的票数没有达到所要求的比例，提议是不能通过的。在实体方面：最终决议在实施时，要严格按照规章制度有计划、有组织的实施，并且定期向党员、用户代表通报决策的执行进度。在实施中出现问题能解决的立即解决，不能解决的提交党支部按“4+2”工作法的程序解决。实施的结果要及时在村务公示栏公示，并设意见箱。对收集到的意见，村委会要在三日内予以答复。

（三）推行“4+2”工作法，是构建和谐新农村的又一创举

进入21世纪后，中共十六大和十六届三中全会、四中全会从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。构建社会主义和谐社会需要从基层做起，那就是要构建和谐型新农村。而农民群众是构建和谐新农村的主力军，这就需要号召广大农民群众参与其中。

同时，在构建农村社会的和谐中，基层组织起着重要的保驾护航作用。但在实践中，基层组织在改革的过程中出现了问题，即农村基层组织的社会控制力出现缺失、经济领导能力在不断弱化、思想教育功能严重缺失、农村基层组织的威信下降，凝聚力、战斗力、影响力减弱等等。针对目前存在的许多问题，农村基层组织必须适应形势和任务的变化，转变职能，加强服务，保持社会稳定。基层组织建设的重点是增强社会服务功能，提高社会管理和依法办事的能力，为农民群众提供优质高效的公共服务。同时要充分发挥基层党组织的领导核心作用，引导和支持村民委员会以及农村的其他组织，在符合党的政策和国家法规的前提下，大胆开展各项工作[7]。进一步推进村民自治，规范村务公开，保障各项工作的开展都置于群众和社会的监督之下，努力形成广大农民自我管理、自我教育、自我服务的有效机制。

“4+2”工作法充分认识到基层党组织的重要作用和地位，将其置于农村经济发展、农村精神文明建设、农村社会稳定的领导核心地位，通过基层党组织接近党员、接近群众，了解基层农民群众的所想、所需、所求并及时反映上去，把党和政府的各项具体方针政策落到实处，充分满足了人民群众的利益要求。

总之，“4+2”工作法以广大农民群众的根本利益为一切工作的出发点和落脚点，在农村和谐等方面起到了重要促进作用，同时，引导农民积极参加民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动。在民主实践过程中，支持农民通过完善一事一议、村务公开等制度，让农民真正能管理本村事物，获得切实的利益，使农民群众自己成为自身发展的主导者和决策者，从而进一步激发了农民的热情，调动了农民民主参与和监督的自觉性和积极性[8]。“4+2”工作法使农村基层组织在遵循民主法制思想，维护公平正义方面履行了职责，在很大程度上，真正实现了还权于民，村民自治，让农民群众在正确的引导下，按照自己的意愿全力构建和谐新农村。因此说，“4+2”工作法的落实与实施是有一定的可行性基础的。

五、“4+2”工作法的可行性

“4+2”工作法顺应农村基层组织建设的大趋势，是一种符合农村实情的基层管理方法。新中国成立以来，中国共产党始终把加强农村基层组织建设作为党的建设和基层政权建设的重要任务[9]。农村基层建设的经验告诉我们：1) 党的领导是中国农村基层组织建设与发展的关键。而“4+2”工作法就是在总结以往实践经验的基础上把加强基层党组织的建设放在了首位；2) 加强制度和法制建设是农村基层建设的有力保障。村党支部和村两委会共同担负着农村经济发展和社会稳定的任务，只有在明确各自职责和权利义务的基础上，才会使二者在工作上互相沟通、共同协商，并达成一致意见，以避免互相扯皮推诿的现象发生，而这一切都离不开制度的规范和约束。“4+2”工作法则赋予了二者不同的权利和义务，使双方在共同协作的基础上互相监督，从而促进农村经济社会积极而平稳发展；3) 将权力下放给农民，调动农民的积极性，是农村基层建设的动力。“4+2”工作法在引导农民面对市场进行产业结构调整时，将最终的生产决策权交给农民；4)农村社会政治稳定与发展离不开参与式民主的扩大及其制度化。“4+2”工作法通过党员培训学习、群众参观著名经济园林或园区、运用电视、报纸或流动宣传车宣传重大政策等手段不断提高群众的民主参与和法治意识以及文化素养，从而使其更多的参与到关乎自身发展的重大决策中来。

总之“4+2”工作法是从农村的基本实情出发所构建的一项适应农村基层建设需要的方法，是对以往基层建设实践经验的总结和升华。因此说“4+2”工作法具有一定的可行性。

结束语

“4+2”工作法作为农村参与式民主管理的一种方法，在更大的程度上扩大了农民群众的参与权、知情权和决策权，使农民参与到与自身密切相关的各项事务中来，通过讨论、协商，最终做出决策并执行实施，为农村基层民主建设和社会稳定发展开创了一片新天地。同时还顺应了2010年中央一号文件中所倡导的“创造条件，让人民批评政府”的号召，深入推进村务公开，完善各类公开办事制度，使权力在阳光下运行。此外，“4+2”工作法把农村的基本情况和以往农村基层建设的经验结合起来，做到了既实事求是，又不乏创新，使其操作起来有一定的可行性。虽然“4+2”工作法有一定的实用性和可行性，在农村基层民主建设中具有一定的可借鉴的地方，但“4+2”工作法在具体操作的过程中逃脱不了参与式民主所存在的一些局限性，诸如：广大农民群众的参与理性是有限的，并且人们在参与的过程中有可能会进行成本收益的分析，当人们发现其收益低于成本，他们未必会参加等等。因此对于“4+2”工作法在今后的操作和借鉴的过程中，要在结合各地实践经验的基础上，进一步找到符合各地实情的农村基层民主建设的方法。

[1]卡罗尔·帕特曼. 参与和民主理论[M]. 上海: 上海人民出版社, 2006.

[2]巴伯. 强势民主[M]. 长春: 吉林人民出版社, 2006.

[3]密尔. 代议制政府[M]. 北京: 商务印书馆, 1982.

[4]陈永芬. 西方民主理论史纲[M]. 北京: 人民出版社, 2008.

[5]卢梭. 社会契约论[M]. 北京: 商务印书馆, 1980.

[6]施九青, 倪家奉. 当代中国政治运行机制[M]. 济南:山东人民出版社, 1993.

[7]胡锦涛. 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报, 2007-10-25 (1).

[8]民政部. 中国的村委会选举已经走向常态化[N]. 人民日报, 2007-01-09 (10).

[9]初阳. 改革开放30年中国社会主义民主政治建设的经验和面临的挑战[J]. 政治学研究,2008, (4):10-14.

The Practicality and Feasibility of “Four Plus Two” Work Method based on Management of Participatory Democracy

XUE Xiao-dong LIANG Na
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)

The core concept of participatory democracy is civil participation, which maintains that making public policies and handling public affairs should be done through discussion and consultation with citizens. “Four plus Two” work method as a rural democratic management methods, their basic means is by expanding the participation of farmers, so make them become the decision-makers and implementers of grassroots public affairs,therefore “Four plus Two” working method is practical and feasible. Actually, the process still has many problems,such as citizens of bounded rationality and so on. So the “Four plus Two” for reference and to promote the work of law issues should be more careful.

management of participatory democracy; “Four plus Two” work method； practicality;feasibility

C93

A

1008-8105(2010)05-0006-05

2010 − 05 − 05

薛晓东（1956 −）男，电子科技大学政治与公共管理学院教授；梁娜（1986 −）女，电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生.

编辑 戴鲜宁