消除我国农地流转障碍的路径分析——基于社会保障的视角

张艳

（1.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100；2.新乡学院商学院，河南新乡 453000）

消除我国农地流转障碍的路径分析
——基于社会保障的视角

张艳1，2

（1.西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100；2.新乡学院商学院，河南新乡 453000）

农地流转作为资源优化配置的方式，是促进我国农村经济进一步发展的重要途径。但是目前来看，我国农地流转速度缓慢，水平不高。究其原因，主要在于农村社保体系的不健全以及其他相关制度建设的缺失。为了促使农地流转顺利有序开展，必须首先从完善农村社保体系入手，并配套其他相关制度建设。

农地流转；社会保障；障碍因素

引言

改革开放初期，家庭联产承包责任制的实施曾经激发了广大农民的积极性，促进了我国农村经济的快速发展。进入上世纪九十年代，这种以家庭人口为分配标准的土地承包制度却在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。在较为严重的时期，农业收益的下滑甚至导致农业用地的大量撂荒，造成了资源的极大浪费。取消农业税之后，这种现象有所减少，但以家庭为基础的小农经营方式仍难以摆脱土地收益增长缓慢的局面。因此，实施土地承包经营权流转，提高土地生产效率成为必要的选择。

作为土地资源优化配置的有效途径，土地流转将能够提高农业生产效率，实现土地价值，加快我国农业现代化的进程，从根本上提高农民收入，促进农村经济的进一步发展。但是，据农业部有关部门的调查统计显示，到2008年底，全国土地承包经营权流转面积仅有1.09亿亩，占农户承包耕地总面积的8.9%[1]，我国土地流转形式并不乐观。究其原因，土地承载众多的保障功能以及农村社会保障制度的缺失是其中的主要原因，如何构建完善的农村社会保障体系，剥离土地的保障功能，成为土地能否顺利流转的关键。

一、我国农村土地承包经营权流转的现状及困境

近年来，随着城镇化与工业化的发展，我国农民非农收入不断增加，农业生产的比较利益开始下降。尤其从上世纪九十年代开始，随着物价水平的上涨，农业生产投入不断增加，农业收益几乎与投入持平。农业经营的不景气，使得一部分农民开始转让土地承包经营权。在实际的流转过程中，农户依照自己的具体情况摸索出了转包、租赁、转让、互换以及股份合作等多种流转形式，实现了一定程度的土地集中经营。尽管如此，我国农村土地仍然无法达到适度规模经营的最佳状态，还存在着一些问题：

（一）流转层次低

我国农地流转的主要形式是农户自发流转，主要采取转包、转让、土地互换、委托经营等方式进行。因为流转主要发生在亲属、邻居等熟人之间，流转时间也较短，所以土地流转的期限、价格大多以口头商定为主，很少订立书面合同。这种农地流转的方式虽然简单易行，很适合农村熟人社会的实际情况，但层次相对较低，很容易造成流转双方因为各种原因随时中止土地流转关系，从而使得土地流转存在较大的随意性和不稳定性。而在经济发达地区较多出现的由流转双方参与并签订正式书面合同，明确合同各方责任权利关系的土地租赁以及股份合作形式，因为缺乏适当的引导还没有在广大农村地区全面展开。

（二）流转总量少

土地流转的现象在农村地区极为普遍，农村外出务工人员、乡镇工商业者以及一些有着稳定收入的农村居民，因为农业收入的低下或者因为工作以及其他经济活动的限制无法兼顾农业生产，都愿意以一定的代价将土地流转出去。但是具备这些条件的并有较高非农收入的农民毕竟只是少数，而绝大多数农民还是依靠土地作为主要的经济来源，因此，从农村整体情况来看，大规模大范围的土地流转还难以实施。

（三）流转速度慢

我国大多数土地流转，尤其是农地流转主要以农民自发流转为主。这种自发式的土地流转必然根据某些农户的具体情况以及机会而定，属于偶发性的事件，只能在一些特定的情况下才能成交。这种借助机遇的偶发性事件使得土地流转的速度非常缓慢，要想达到土地适度规模的最佳状态将是一个漫长的过程。

（四）流转效果不理想

由于土地流转的上述特点，难以达到土地适度规模经营的理想状态，也就无法实现提高土地生产效率，促进农民增收的效果。首先，土地的农户分散转包、转让、委托经营很难保证土地大片集中，大型农业机械的应用存在难度，无法提高农业生产效率。其次，土地流转的随意性暂时性无法确保受让方的相关利益，使得受让方的投入风险加大，影响他们对土地生产的长期资金投入。除此之外，零散流转的土地也大多用来进行传统农业作物的生产，无法进行农业结构调整，经济收益不高。

二、农村社会保障的缺失是影响农地流转的关键因素

作为理性经济人，农民在做出这些经济行为时，都对利益得失进行了一定的评估，以获取最大的经济利益。在自愿土地流转中，大多数农民倾向于选择上述短期灵活的方式进行。其原因，除了可以根据情况随时调整流转价格以获取经济利益之外，更深层的原因却是根植于农民内心深处的对失去土地以后未来经济预期的不安全感。根据观察，愿意进行土地流转的农民大多有着较高的非农收入，或者有着某种形式的经济保障，他们并不完全依靠土地收入来维持家庭开支和未来生活储蓄。而其他绝大多数农民，在没有外界压力或不能预期获得永久非农收入的情况下，没人愿意流转自己的土地经营权。对待土地流转的截然不同的两种选择很显然与我国当前农村社会保障状态有着根本的联系。

（一）土地承载着众多的社会保障功能

1978年实行的家庭联产承包责任制为了确保公平，主要以人口为依据进行土地均分。土地均分本身带有明显的福利倾向，它使得每一位集体成员无论能力的高低、年龄的大小都可以凭借集体成员的身份获得一份赖以生存的土地，从而获得一定程度的生活保障。土地的这一保障功能，随着经济社会的发展，范围也有所扩展。

1.生存保障

农民在土地上从事农业生产，可以获得生存所需要的粮食、副食等生存物质并从中获取其他必需品，以保障自己最基本的生存需要，这是农民从土地中得到的最基本保障。

2.就业保障

作为自雇者，农民在自己承包的土地上进行耕种，获得劳动报酬，农民一旦拥有土地，也就意味着处于就业状态，即土地为农民提供了就业保障的效用。[2]

3.养老保障

土地作为重要的生产资料，在农村居民自己可以耕种土地的时候，它作为就业保障存在。而当年老时，土地经营权可以转移到子女或其他人手中，以获得一部分养老收入。土地的这一养老保障功能对于缺乏家庭资助以及社会资助的农村老人来说，意义重大。

4.失业保障

随着工业化和城市化的进程，大量的农村剩余劳动力开始向非农产业转移。这部分农民在转移到非农领域的过程中，因为各种条件的限制，难以加入到城镇社保体系，无法享受城市产业工人所享有的失业保险等相关待遇。为了规避市场经济的社会风险，土地成为这部分农民工的最后选择。在这个意义上，土地也承担着农民工的失业保障。

（二）农村社会保障制度的缺失

与土地承载众多社会保障功能相对应，我国农村社会保障制度还存在着不小的缺陷。

1.保障体系不健全

作为一个完善的社会保障体系，居民的生、老、病、死、伤残、失业都应包括其中，而我国目前的农村社会保障体系仅仅涉及到其中几项，如新型农村合作医疗、农村养老保险试点、农村最低生活保障制度，这些项目的设置根本无法形成完整的社保体系，从而确保农民生活的安全。

2.保障水平低

即使在这些运行的农村社会保障项目中，保障水平也很低。如新型农村合作医疗，无论从报销的比例还是报销的最高限额方面，都处在较低的水平。农村养老保险每月的发放额度也普遍不足百元，这样的数额无法维持老年人正常的生活开支。最低生活保障制度覆盖的范围也很小，发放的金额按照各地经济水平的高低有着不同的发放标准，普遍的情况是一年不超过千元。

在没有其他途径可以化解风险的情况下，农村社会保障制度的缺失进一步强化了土地承担社会保障功能的作用，这无疑更增加了土地在农村居民生活中的重要性。

（三）谨慎农地流转是现有农村社保制度下农民的理性选择

促使土地加快流转必须符合一定的条件，即土地流转后农民有着稳定的非农收入，这部分收入与土地流转后的土地租金总和将不低于亦工亦农的收入水平。尤其是在非农收入受到影响，即失业、伤残、疾病或生育、年老时，将可以借助除了土地之外的途径来获取经济来源。只有这样，才能消除失去土地给农民造成的恐惧感，使得他们愿意将土地流转出去。

根据以上的分析，我国当前的农村社会保障体系无法达到这样的目标。首先，在农村居民失去土地，难以稳定就业时，我国当前的农村社会保障体系根本没有设置针对农民的失业保险。其次，在疾病、年老以及贫困时，当前较低的农村社会保障水平无法给土地流转后的农村居民提供满足需求的相应保障。同时，在土地流转后，由于农户土地数量普遍不多，总体土地租金收入预期也不会非常丰厚，可能会出现无法保障农民最低生活需求的情况，而当前发放的农村最低生活保障无论从资金还是其他方面都无法覆盖全部有需求的农民。

对比农村社会保障体系的种种缺陷，土地保障显示出它稳定、安全、全面的优越性，经过理性的分析，谨慎地对待土地流转不失为农民深思熟虑的选择。在这样的情况下，农村土地流转困难成为必然的结果。

三、构建完善的农村社会保障体系是促使农地资源流转的前提

解决当前农地流转困难与适度规模经营的矛盾，必须首先弥补我国农村社会保障体系的严重缺陷，这是解决问题的前提。在如何构建农村社会保障体系时存在一些争议，一种观点认为，作为土地自愿流转的前提，完善的农村社保体系必须提前建立；而另一种观点认为，完善农村社保体系的建立到目前为止还存在着诸如资金、管理等方面的障碍，单凭国家和地方政府的财力根本无法彻底解决十几亿农民的社会保障，而土地流转正好给农村社保的建立提供了好的契机，可以利用流转中的土地资金来填补社保资金的缺乏。尽管后一种提议有着一定的现实价值，但是，它所造成的问题也显而易见。

首先，土地流转作为新的事物，没有相关的经验，在运作的过程中难免会有失误，比如土地补偿费用不合理、土地价值低估、土地补偿的一笔付清等等，这些都会给缺乏社会保障的农民生活带来隐患，甚至造成实际的社会冲突。

其次，土地流转后，负责经营的农户或企业将面临着一个充满风险的市场，如果企业的效益出现问题，依靠股份分红或土地租金的农民收入也将受到影响，这种风险比农户单纯依靠粮食种植或牲畜喂养的保守经营风险更大，这对缺乏社会保障的土地流转农民来说，存在极大的不安全性，因此，在没有建立完善的农村社会保障体系之前就着力推进农地流转是不合适的。

完善农村社保体系的建立是推进自愿农地流转的前提，根据目前我国农村社保体系的现状，亟待从以下几个方面着手：

（一）农村养老保险

我国现行农村养老保险存在着保障水平低的问题，因此应不断提高给付水平，使养老保险真正成为农村居民晚年生活的安全保障。同时，现行农村养老保险采取自愿的方式进行，没有应保尽保。一些农民可能因为多种原因并没有参加农村养老保险，对这部分农民来说，土地的依赖性仍然很强，因此，应逐步推进强制性农村养老保险制度，使每一位农民都能为自己的晚年生活进行必要的准备。

（二）农村医疗保险

我国新型农村合作医疗制度在推行的几年中确实给农村居民减轻了很大负担，减少了农村家庭因病致贫返贫的比例，但是，其中仍然存在很多问题，使得农村医疗保险的效果大打折扣。除了政府财力投入不足、管理漏洞、制度缺失等问题之外，报销程序复杂漫长、补偿标准低于规定、医院过度用药等与农民自身利益切实相关的问题也极大影响了农民参合的积极性，甚至使农民在就诊的过程中遭受更大的损失。

因此，农村合作医疗必须探寻新的运作模式，逐步改善存在的问题。

（三）农村最低生活保障

作为农村社会救济制度，最低生活保障制度保障了农民作为国家公民应该享有的生存权利，是农村社保体系的一个重要组成部分。现今的农村最低生活保障制度覆盖范围非常小，认定标准也很严格，只有极少部分农村居民能够享受得到这样的补贴。但是，土地流转之后，由于各种机遇的不同，面临暂时或永久生活困难的家庭可能会增多，最低生活保障制度需要对此有所警惕，积极准备一些应对措施，制定较为灵活的认定标准，逐步扩大覆盖范围。

（四）失业保险

就目前来看，失业保险项目在我国农村社会还没有设置，很多从事非农产业的农民工也无法加入城镇失业保障体系，而在私营企业或者从事临时性季节性流动性工作的农民工就更难拥有失业保险。但是在土地流转后，不可抗拒的市场风险难以避免，农民失业将成为常见的现象。即使在农业企业打工的农民，也可能会因为大型农业耕作工具的取代而无工可做，这在农业规模经营的情况下几乎是必然的结果。

因此，失业保险在土地流转的背景下是必需提上日程的保险项目。在开设农村失业保险时，可以与土地流转同步进行，采取与城镇职工失业保险类似的做法，由企业、农民工共同承担缴费义务，强制缴纳。

四、促进农地流转还需要其他相关制度建设

农村社会保障制度建设作为实施农地流转的前提，是促进农地自愿流转的准备条件之一。但是为了保证农地流转积极、顺利、有序、有效进行，还必须配套其他相关制度建设。

（一）加快农村发展，促进劳动力转移

农民愿意进行土地流转的一个重要条件在于，在土地之外有着稳定和较高的经济收入。为此，加快农业产业化建设以及积极推进城镇化水平，有效促进农村剩余劳动力的转移，保障农村劳动力稳定的就业机会，才能促使农民有信心有底气地进行土地流转。扩大农民非农就业机会主要有两种途径：加快农村产业调整，增强农村地区工业和第三产业发展水平，吸引农村劳动力本地非农转移；对于进城农民工，加快解决他们的住房、就业、子女入学等问题，对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，使其顺利地离开农村和土地。

（二）明晰农地产权，确保农民土地权利

土地产权明晰是确保土地顺利流转的重要条件，是土地进行市场化运作的关键。就目前我国家庭联产承包责任制来看，农民是否享有一定条件下充分的土地处分权，无论是对自身还是土地受让方来说都是非常重要的。在承包期限内，对土地享有充分的处分权使得农民可以按照自己的意愿进行土地流转。而农民享有土地的处分权对受让方来说也同样重要，它意味着土地流转的合法性，从而使得自己获得的土地使用权不受干扰和侵害。

尽管我国相关的很多法律文件都规定了农民对承包土地的占有、使用、收益和有条件的处分权[3]，但在实际操作中这一处分权是远远不够的，存在“产权残缺”[4]的问题。农民土地权利的残缺，往往会使得集体以土地所有者的名义，任意干扰侵害农民的正当土地利益，这必然影响到土地流转的通畅性，因此，明晰土地产权对于土地流转的意义非常重大。但是就目前来看，农村集体土地所有权的地位仍然不可动摇。在确保土地所有权归属的情况下，可以逐步完善农民作为集体成员对集体土地的处置权。并进一步强化农民土地承包经营权，以法律的形式明确农民对土地享有的相对独立的权利。

（三）完善法律法规、加强政府监督管理

在土地流转过程中，国家应该起到制定规则并有效监管的作用。为了土地流转有序进行，国家应制定相应的法律法规。首先，明确土地集体所有权，并以法律的形式保障农民的承包经营权的完整，确立农民土地流转中的市场主体地位。其次，应根据土地流转中出现的实际问题，出台相应法律法规和仲裁条款，完善相关土地流转争端机制，以保证土地流转纠纷处置的规范化。同时，应建立健全土地流转登记制度。在制定了各项法律法规之后，政府应着重监督土地流转是否在法律规范中进行，尤其关注土地流转中农民土地权益是否被违规侵害，农地用途是否被改变等问题，以确保土地流转依法良好运行。

（四）培育中介组织，完善土地流转市场体系

我国农地流转不畅的原因，不仅在于农民流转意愿不高、缺乏社会和权益保障以及各种法律制度的缺失，土地流转市场的不健全也大大影响了土地流转的速度和效率，因此，应积极加快土地流转市场的培育，加强土地流转的市场服务引导工作。首先，加快土地流转中介组织，如信息服务组织、法律服务组织、技术经济评估组织的培育。土地中介组织的作用在于为土地流转提供及时有效详尽的信息和交易平台，这从很大程度上节约了交易双方寻找信息所承担的庞大成本，同时也便于两者的沟通，有利于土地流转目标的达成。

其次，完善土地流转市场体系。完善土地流转市场体系最重要的就是确保合理的土地价格形成机制。科学的定价体系应先建立统一的评价标准，通过剖析土地生产力的影响因素，对土地的自然属性和经济属性进行综合评价，进而得出土地综合评价结果，反映土地生产力的高低。[5]

[1]朱隽．农业部:土地流转过程中必须处理好四对关系[N].人民日报，2009-08-02．

[[2]李毅，赵兴罗．我国农村土地流转困难的原因及对策[J]．中州学刊，2009（9）：273-274．

[3]张宗亮．我国农村土地流转若干问题研究[J]．山东社会科学，2010（4）：116-121．

[4]田静婷．我国农村土地流转问题研究述评[J]．经济纵横，2010（3）：123-125．

［5］郭振宗．我国农村土地流转缓慢的原因及对策[J]．时代人物，2008（10）:56-57．

(1.SchoolofHumanities,Northwest A&F University,Yangling Shanxi 712100;2.SchoolofBusiness,XinxiangUniversity, Xinxiang Henan 453000,China)

Land transfer is the way of the rational allocation of resources,which can improve the further development of rural economy.But the present speed of the land transfer is slow and inefficient in China.The reasons mainly lie in the deficiencies of rural social security and the related systems.In order to develop the land transfer smoothly and orderly,we must improve rural social security and perfect the related systems. Keywords:land transfer;social security;obstacles

F323

A

1674-7356（2010）04-0021-06

2010-08-05

张艳（1978-），女，西北农林科技大学博士研究生，新乡学院讲师，研究方向为农业与农村社会发展。