促进社会组织参与公共服务

○周耀虹

促进社会组织参与公共服务

○周耀虹

为解决现阶段基本公共服务供给不足、发展失衡的等矛盾，保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务，需要大力促进公众与社会组织的参与，形成多方合作的机制。正如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出的，要“加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。”

一、重视社会组织在公共服务体系中应有的价值

2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了2020年构建和谐社会的目标和主要任务，把“建设服务型政府”作为重要内容，提出要逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，建立更加完备基本公共服务体系，较大地提高政府管理和服务水平。党的十七大进一步明确了实现基本公共服务均等化的目标，同时提出创新公共服务体制、形成社会和市场参与机制，促进公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，提高公共服务质量和效益。党的第十七届五中全会公报提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。”

长期以来，我国公共服务投入不足，历史欠账巨大，因而各地普遍面临基础设施条件差、人员水平低、服务能力弱等问题，尤其是农村公共服务严重滞后，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还不能得到充分保障。公共服务供给保障、服务效率、竞争环境、激励约束机制和管理运行机制等也都存在薄弱环节。从体制层面看，公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权与财力不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等，制约了公共服务均等化的推进，也影响了社会发展领域公共服务的发展。为解决公共服务供给不足、渠道不畅、效益不高等矛盾，需要拓宽社会组织参与公共服务的途径，发挥社会力量和社会组织提供公共服务的作用，丰富公共产品，充实政府公共服务的不足，满足公民多样化需求，显然更有利于促进社会和谐与公平公正。

社会组织以公益、互利而能够兼顾公私双方需求的特征，构成了社会组织理论的前提。即社会组织以非营利的，公益互助为原则，在为社会提供服务中，都不能违背其社会理性——有悖于社会公正与公平的原则，这是它的宗旨和立足之本。从理论上看，社会组织之所以在市场和社会体系中具有十分重要而又难以替代的重要因素之一，就是它能够以独立自治的参与意识、慈善互助的志愿精神、专业权威的技能，提供各种社会服务；并代表、沟通、联络不同的社会群体，反映他们的利益诉求，维护公平与正义。

在我国，虽然还没有真正建立在公民社会基础上的，代表社会力量的，成熟发展的社会组织从而形成“政府、市场、社会（社会组织）”三元鼎立的社会结构，但是随着市场经济的发展，市场机制、市场体系和市场制度的建立完善，以及政府改革的深入推进，社会组织迅速发育成长，其社会经济功能和作用日益突出，社会地位凸显，活动领域不断拓展，社会影响日益扩大，参与社会公共事务日渐增多，提供社会公共服务的领域逐步扩大。近年来，社会组织积极参与改善民生为重点的社会建设，积极参与社会公共事务，在兴办教育、卫生和养老事业，组织环境保护行动，提供就业培训，参与扶贫支教和慈善募捐活动等社会公益性活动中扮演重要角色，提供公益互助服务，维护社会公平公正的环境和制度，保护社会弱势群体的权益，通过多种渠道给需要帮助者以关爱、援助，促进社会和谐，成为当代中国社会建设和社会治理的一支生力军，作出了富有成效的业绩。

二、发挥社会组织参与公共服务的作用

20世纪90年代以来，随着社会体制改革的深化，社会组织在公共服务领域的作用逐步显著。改革开放以来，社会组织迅速发展，地位和作用日益彰显。社会组织参与各种类型的公益活动，促进环保事业，扶持弱势群体，援助贫困地区，促进就业和教育，敦促行业自律等，影响不断扩大。从1990年代末到2009年，全国社会组织从18万多，增长至43.1万。据统计，目前我国社会组织吸纳社会各类人员就业达544.7万，固定资产总规模1030亿元，占第三产业(服务业)增加值比重为0.345%。活动范围迅速拓展，进入了经济、社会、文化、教育、科技、法律等众多领域。在数量与规模和活动领域不断扩展的同时，参与公共服务的作用也日趋显著，在促进市场经济体系完善，履行行业管理职能，加强行业自律，解决贸易纠纷，保护环境生态，发展科教文化事业，化解社会矛盾和扶贫济困等诸多方面都发挥了积极作用，成为激发社会活力，推进小康社会与和谐社会建设的一支重要力量。

首先，促进政府转型。在1990年代和2000年代初的政府改革中，政府机构精简合并，某些专业性行业管理局转制为企业，经济管理部门进行了多次合并。改革后，政府的许多职能转移到社会和民间组织，一些行业协会承接许多以前由政府承办和管理的事务，提供了行业准入、资格论证、行业发展规划等多种服务，促使行业规范等。行业协会等民间组织的发展，促进了政府职能转变和“小政府，大社会”的形成，发挥了重要的作用；一些专业性学术研究团体，也越来越多地承接政府决策咨询研究项目，以专业性的研究为基础，为政府公共政策选择提供咨询和建议，逐渐扮演起政府智囊团的角色，推动了政府决策的民主化，成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力。

其次，繁荣公益事业。社会组织积极开展各项社会公益活动和参与公共服务，在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱病残等活动中发挥作用，为弱势群体提供热心的帮助。一些由非政府组织积极筹办和参与的大量的社会公益事业，以及举办的大型公益社会活动，都产生了很好的社会影响。例如：志愿者组织积极参加汶川地震和今年玉树地震的抗震救灾，为北京奥运会和上海世博会提供志愿服务。中华慈善总会、红十字会的救济灾民和慈善募捐，宋庆龄基金会的援助妇女儿童活动等等。通过这些活动，增进了公众福利，增强了民众的信心和对社会的积极评价，也为非政府组织本身树立了良好的社会形象。社区非政府组织积极充当社区群众与社会基层政府的纽带和桥梁，以开展丰富多彩的群众文体健身活动，满足群众愉悦志趣的需求，提高社区居民们的生活质量。

再次，推进社会事业发展。社会组织在高科技产业、教育事业、社会福利事业和开拓就业渠道等方面，都开展了有效的活动，例如民办科技研究会作为中介，为企业提供先进生产技术、技术咨询和专业服务，促进中介市场发展，促进高科技研究成果进入市场，转化为生产能力和经济效益做出贡献；各类民办学校，对民办教育事业、特别是职业培训的发展产生很大影响；一些民办福利院和社区服务组织发展迅速，给社会公共服务业注入了新的活力，在发展养老事业和创造就业机会，缓解就业压力等方面都功不可没。

目前，我国实行的是“政府主导、社会协助”社会管理模式，政府在社会公共事务管理和公共服务中处于主导地位。尽管政府不必是公共产品和社会服务的主要生产者，但却是主要的提供者；在这一领域，社会组织还处于从属地位。目前社会组织参与社会公共服务的途径十分有限，在政府社会治理的框架视野之内，社会组织参与社会治理的途径主要还是集中于政府职能转移的社会服务和政府购买服务的项目部分。

一、承担政府转移的部分社会服务职能，例如，行业协会逐步在经济市场化改革确立了行业管理的地位与权威，承担起行业规范和行业服务等职能；又如社区社会组织也承担起部分社区管理和社区服务的工作。二、承接政府委托购买的社会服务项目，例如，接受政府的委托事宜或参与政府部门有关社会建设项目的招投标，获得公益服务项目等，以政府购买服务，由政府出资的形式，承接社区服务、志愿者服务或某些专项事务服务。又如参加政府部门的规划政策咨询或课题研究，提供专业服务。由于政府的赋权和资助，社会组织能够在经费和活动开展中得到政府强有力的支持和资助，并能够通过活动的进展，扩大其社会影响力，拓展前途，增强实力。

但正是社会组织与政府之间的紧密关系，在一些社会公益活动中的行政化和形式主义趋势有所增强，社会组织之间发展不平衡，参与社会公共服务的能力差异很大；相当多的社会组织却仍然受到经费、人员和能力等因素的制约，一些社会组织被称为“二政府”，其自治、自立的特征弱化，社会组织未能真正发挥应有的作用，其社会地位和公信力也经常遭到质疑，参与社会服务的价值不能充分实现。据中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》披露，我国七成多的环保民间组织没有固定经费来源，存在着经费困难、专业人才匮乏、基础薄弱、社会参与能力不足和监督成效不高等问题。

三、扩大社会组织参与公共服务的途径

从社会和社会治理现代化的趋势和要求看，还需要重新认识并更加重视社会组织在社会治理和提供公共产品与服务中的地位与作用，不仅将社会组织视为政府公共服务的协助者和承办者，更要承认其为社会治理和公共服务的主体力量之一。

要树立现代的社会治理理念，探索多元治理的社会管理模式,建立多元社会主体参与社会公共服务的机制，促进政府与社会组织的合作互动，激励倡导、促进推动社会组织更多地参与公共服务，拓展社会组织参与公共服务的途径，从法治环境、信息渠道、培育机制与制度监管等方面，完善社会组织参与公共服务的制度构建。

第一，完善法治环境。一是完善相关法律法规，将扩大社会组织参与社会治理纳入民主法治建设范畴，强化公民民主参与意识，依法保障知情权和参与权，维护社会公平公正；二是要界定政府的职能权限和范围，增强依法行政观念，依照法律程序办事，提高依法治理的工作效率，改变政府管理中的越位、错位和缺位现象，发挥好促进者、合作者和管理者的作用，改进和提升公共服务质量。三是为社会组织创造一个宽松的社会环境和执业环境，使其在承接政府转移职能中不断提升能力，更充分地发挥社会组织在群众性、社会性和公益性的公共服务作用，为多元社会主体参与社会公共服务提供施展的舞台。

第二，建立信息渠道。一是实行社会发展和社会管理的规划决策、制度制定、项目招标、绩效评估等方面的民主、透明和公开化，营造公平公正的环境；二是要建立畅通、有效的联系渠道，使社会组织能够及时了解政府的意图和实施的方案，及时交流信息、反馈意见，实现政府管理与基层社会自治的有效衔接与良性互动；三是要实行公共服务项目的社会参与的公开公正，要继续扩大社会组织参与公共服务的途径，要做到项目招标、委托或购买项目的公平、公正，防止由于暗箱操作的寻租和腐败现象。

第三、健全培育机制。一是探索建立多元参与，扩大社会力量的公共参与，逐步形成政府、社会组织、公众参与的良性互动机制和有效的监督机制、问责机制。二是重视社会组织的代表性和桥梁纽带作用，发挥社会组织联络、疏导、缓解冲突的功能。三是在应对突发事件中要发挥社会组织提供公共服务的作用，弘扬公益慈善捐助的志愿精神，激励和褒奖踊跃参与抗灾减灾的行动。

第四，加强制度监管。一是完善社会组织内部治理和制度建设，建立民主议事、代表监督和规范管理运行程序，加强其自治自律和诚信机制；二是建立行之有效的项目监管、评估、公示等制度，注重社会组织承接的公共服务项目的定期检查、监督和管理，敦促项目绩效评估和成果公示；三是建立行之有效的激励和奖惩制度，倡导和激励社会组织向社会提供多样化的公共服务，为社会公益事业多作贡献，同时对某些借提供服务为名敛财牟利或沽名钓誉的行为追究责任，依法处罚。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 李海生）