选举法修改后新一轮县乡人大换届选举的几个问题

曾庆辉

对于选举法修改后新一轮的县乡人大换届选举工作中面临的问题和困难,我们要有充分的认识和足够的估计,切不可掉以轻心,麻痹大意。不能把换届选举简单地看成是选几个人,换几个人,开几个会,要防止任何怕麻烦、图省事、走捷径而采取形式主义、简单化的做法,更要避免违法行为的发生,保证换届选举工作依法健康顺利地进行。

改,新选举法增加了一些新的内容,对部分条款进行了修改调整,进一步完善了我国人民代表大会制度下的选举制度。从2011年开始,县乡两级人大换届选举工作将在全国各地陆续展开。这次选举是我国政治生活中的一件大事,如何贯彻落实好新选举法,寻找、探索出按新选举法做好地方人大换届选举工作的办法和措施,特别是落实关于城乡按相同人口比例选举代表、选举委员会组成人员和应当组织代表候选人与选民见面等新的规定,以及怎样处理好现实中面临的其他问题,需要我们及早加以思考和探讨。

1.关于代表名额分配的问题

根据新选举法关于代表名额“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”进行分配的规定,城镇居民与农村居民选举人大代表比例变为1:1,这样势必造成城镇代表要大幅减少,农民代表则要相应增加,如何进行代表名额分配,如何具体操作?

根据实际情况和新选举法的规定,我们在这次县乡人大换届选举工作中可以较过去的做法做新的调整:结合县乡人大同时换届,采取大选区套小选区的方法,把划分选区与代表资源的分布有机结合起来,按照每一代表所代表的人口数大体相等和便于选民参加选举活动、便于选民了解和监督代表、便于代表联系选民的原则,按居住状况或者按生产单位、事业单位、工作单位划分选区。具体工作中,第一,要把各村各单位人口基数调查清楚,这是划分选区的前提条件。第二,要根据每一名代表所代表的人口数合理划分选区,但每一名代表所代表的人口数不可能绝对相等。第三,按照选区大小和代表构成确定选区代表名额。

2.关于选举委员会组成人员的问题

根据新选举法“选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务”的规定,与以往的具体做法不太一样。原来的选举委员会组成人员绝大部分是由县人大常委会领导和常委会委员担任的,这部分对象绝大多数又为参选的代表候选人人选,常委会领导还分别担任选举委员会的主任或副主任,也仍安排作为下一届人大代表的人选,那么选举委员会的组成人员究竟由哪些对象来组成?

新选举法增加的这一规定,不仅为选举委员会组成成员的构成带来了新变化,而且这一细节之便,扩大了民主的因素,有利于增加代表选举工作的透明度,提升代表选举结构的可信度。我们在实际工作中可以从以下几个方面去考虑:(1)成立选举委员会成员时,可考虑由党委领导、人大常委会领导岗位上退下来的老同志和相关部门领导组成,尽量不安排可能选举为人大代表的领导进入选举委员会。(2)选举委员会成员被提名为正式代表候选人后再辞去选举委员会的职务,县人大常委会应及时调整乡镇选举委员会成员。

3.关于代表候选人与选民见面的问题

关于原选举法规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题,修改为“选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题”。从“可以”变为“应当”,也包含着必须的意思。如何组织代表候选人与选民见面?代表候选人如何向选民介绍自己的情况和回答选民提出的问题?

根据实际情况和新选举法的规定,我们在今后的选举工作中应从以下方面去做工作:(1)代表候选人应该向选举委员会提供本人简历及其他基本情况,选举委员会应对代表候选人的情况进行审查。(2)选举委员会和乡镇人大主席团应当向选民介绍代表候选人的情况。(3)应选民要求,选举委员会应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况并回答选民的问题。

4.关于设立流动票箱的问题

原选举法第三十四条规定各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举,新选举法第三十六条规定:“选举委员会应当根据各选区选民分布状况,按照方便选民投票的原则设立投票站,进行选举。选民居住比较集中的,可以召开选举大会,进行选举;因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民,可以在流动票箱投票。”这一规定更加明确了组织投票选举要以设立投票站和召开选举大会投票为主、流动票箱为辅的原则,这在农村习惯以流动票箱为主的做法不太一样,而要改变这种做法的工作难度是比较大的,具体如何操作?

根据实际情况和新选举法的规定,我们在组织流动票箱投票时应该坚持做到以下几点:(1)要确定流动投票的对象,并登记造册。(2)选民投票必须在签名簿上签名。(3)流动票箱必须有2人以上的选举工作人员负责。(4)认真分发选票,发出和收回选票要由参加流动投票工作人员签字、盖章等。

5.关于设立秘密写票处的问题

以前曾经有代表说,投票时有摄像机拍摄,选票上“赞成”选项不用动,只有弃权或者反对选项才需要填写。这次新选举法第三十八条新增 “选举时应当设有秘密写票处”的规定,设置“秘密写票处”可以更好地保障选民的自由意志,体现出进步意义。新选举法增加的这一规定,既是部分选民的愿望,也是民主法治的进一步完善。秘密写票处该如何得到保障?

根据实际情况,地方選举委员会应当及早做好组织协调工作,为选民进入秘密写票处填写选票提供方便和条件,否则选民主动进入秘密写票处就会给有些人形成另有企图、不想和组织或某些人保持一致的印象。笔者认为,在实践操作中,不妨在“秘密写票处”的基础上设定“秘密投票站”,让所有参与投票的选民都毫无例外地在“秘密投票站”不受干扰地自由表达自己的选择意愿。眼下,可先由各省、自治区、直辖市人大在选举法实施细则中作出具体规定,以保障秘密写票制的价值得以实现。

6.关于选举工作中的代表结构问题

在以往换届选举工作中,代表结构比例一般是通过以下七组数据反映出来的:(1)性别;(2)年龄;(3)民族;(4)政治面貌;(5)文化程度(即受教育水平);(6)代表身份构成;(7)代表行业分类(代表界别)。

在实际的统计中,前五组数据是比较容易把握的,即代表性别比例(男女)、代表年龄构成(老中青)、代表民族状况(汉族与少数民族)、代表政治面貌(中共党员、民主党派、无党派、群众)、代表文化程度(博士、硕士、本科、大专、中专、高中、初中、小学)。实践中比较难界定,也比较容易混淆的是代表身份构成和代表行业分类,也最能体现和反映代表结构比例。代表身份构成主要是将代表分为工人、农民、干部、知识分子、解放军、民主人士、爱国人士、宗教人士、归侨等类别,分别加以统计。代表的行业分类一般分为:政府部门、人民团体、公检法司、工业、农业、流通、教科文卫、解放军、其他。在“身份”的分类中,只有解放军不易与其他“身份”混淆,其他六种身份既没有明确和统一的划分标准,更没有严格的界限,于是出现了一系列的难题:工人或农民出身的领导干部,是应按其出身确定为工人、农民,还是应按其现在从事的工作确定为干部;具有高学历和职称的教师和科研人员,作为民主党派的成员,是确定为知识分子还是民主党派;等等。

随着改革开放的深入,传统的身份称谓不但已经失去阶层划分的意义,还在政治、经济、生活状况发生巨大变化的冲击下,注入了许多新的内容,界线和内涵已变得越来越模糊,并且已不能涵盖社会所有的群体,如果继续使用这些身份称谓,必须对其进行重新界定,从而确定符合当代中国社会状况的代表分类制度。我们在这次县乡人大换届选举工作中对此应该重新界定和具体规定,确定符合当代中国社会状况的代表结构分类制度。

(1)工人。专指正在从事工商业生产和服务业的劳动者,国有企业、集体企业、合资企业、私营企业以及乡镇内的职工,无论是固定工、合同工,还是临时工,都应该包括在内。(2)农民。专指正在从事农业生产的劳动者,村民委员会“干部”,村办企业的管理者和劳动者以及农村从事非农业生产的个体劳动者。(3)知识分子。专指具有中等专业以上文化水平正在从事或主要从事专业技术工作的脑力劳动者,包括教师、科研工作者、医务人员、文艺工作者、律师、记者、体育工作者。(4)干部。专指国家机关(包括各级党委、人大、政府及其职能部门)和各级管理部门的领导、公务员和一般工作人员,同时应当包括国有企业、事业单位的管理人员。(5)军人。专指中国人民解放军现役官兵、武装警察和各级武装部队成员。(6)自由职业者。专指城镇中从事个体职业的劳动者。

代表结构问题是一个既十分重要又比较复杂的问题。我国地域辽阔,各地情况差异很大,即使一个县一个乡镇,情况也不相同。从全国来讲,很难提出一个各地都适用的代表结构比例。因此,各地应当从本地的实际情况出发,按照广泛性、代表性的原则等要求,研究提出本地的代表结构的具体比例,使选出的代表结构比较合理。

7.关于依法保障流动人口的选举权利的问题

流动人口参选问题是以往历次换届选举工作中的一个难题。近年来随着流动人口数量的急剧增加,这一问题将进一步凸显。据有关部门统计,目前我国已有一亿以上农村劳动力进入城镇就业,还有小城镇人口流入大城市,中西部人口流入东部,流动人口的数量已经超过全国总人口的十分之一。过去各地对流动人口参加选举的问题认识和做法很不一致,有的地方主张在现居住地(即流入地)参加选举为主,有的地方主张在户口所在地(即流出地)参加选举为主。

根据选举法的规定,选民实际上已经迁居外地但没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可以在现居住地的选区参加选举。至于如何把握法律规定的选民实际上已经迁居外地的情况,也就是如何确定流动人口在现居住地参加选举必须达到的居住年限等条件,需要我们根据本地实际情况作出具体规定。各地要在流动人口中广泛进行宣传,使参选者明白参加选举的意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间,积极有效地行使民主选举权利。

8.关于做好选民登记工作的问题

选民登记关系到选民的民主权利,要努力做到不错登、漏登和重登。选举法规定选民资格一次登记、长期有效,鉴于现在的情况变化很大,重新登记对选民情况变化太大的地方则是更好的选择,也有利于保障所有选民的民主权利,并不违背选举法精神。在登记过程中,既可以是选民登记,也可以是登记选民,但原则应该是全面、客观、准确。(1)按选区组织登记,经确认的选民资格长期有效。(2)每一选民只能在一个选区进行登记。住满一年以上的外地选民愿意参加区、镇人大代表选举的,持户口所在地的选举委员会或者乡(镇)以上单位选民资格证明后,可以在居住地的选区进行登记。(3)必须符合登记条件。如:年龄条件、属地条件、政治权利条件、行为能力条件等。

9.關于防范和处理破坏选举行为的问题

近年来的基层选举中,破坏选举的行为时有发生。为了保障选民和代表自由地行使选举权和被选举权,不受他人的干扰和支配,保证选举的真实性、公正性、权威性,保障选举工作的顺利进行,必须切实防范和及时处理破坏选举的行为。选举法对制裁破坏选举的行为作了明确规定。对以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表的,以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;对伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的,要依照选举法和有关法律的规定,严格依法处理。

处理选举中的违法行为,是一项政策性很强的工作,要掌握好三个界线:一是罪与非罪的界线。涉及选举的犯罪,包括妨害选举罪和打击报复罪。二是违法与违纪的界线。违法要承担法律责任,违纪要承担纪律责任。对于国家工作人员来说,违法也构成违纪,要同时承担法律责任和纪律责任。三是故意违法与工作过失的界线。在选举工作中,有的为了达到某种目的,故意伪造选举文件、虚报选举票数;而有的则是因为工作失误、粗心大意,错发选举文件、错报选举票数。两者之间有本质不同,应当区别处理。

(作者单位:甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社)