区际级差收益转移：国家粮食安全的新视角

程世勇,江永基

(1.首都师范大学经济系,北京 100089;2.清华大学政治经济学研究中心,北京 100084)

区际级差收益转移：国家粮食安全的新视角

程世勇1,江永基2

(1.首都师范大学经济系,北京 100089;2.清华大学政治经济学研究中心,北京 100084)

从国家经济安全的视角分析,粮食是一国重要的战略资源,也是具有典型特征的公共产品。由于粮食安全具有典型的公共物品属性,因而地方政府和中央政府对粮食生产极易出现偏好差异,这也是造成粮食供给短缺的体制性根源。近几年,我国实施的粮食直补政策虽然在短期内有效解决了粮食供给短缺难题,但由于忽略了发达地区和欠发达地区利益的非均衡性,因而效率和公平问题并没有得到解决。从长期看,探索区际工农业级差收益转移机制,不仅有助于欠发达地区发挥后发优势,也有利于形成区域间可持续发展的增长模式,同时也可以长效地保证国家粮食安全。

粮食安全;公共产品;利益失衡;区际转移

一、我国的粮食安全问题及其特征

从基本面上看,我国的粮食安全问题并不紧迫。这主要得益于长期以来我国特殊的农业制度环境。但这并不意味着我国的粮食安全问题不突出、不重要。事实上,在经济转型和市场经济体制深化的改革进程中,我国的粮食安全问题必须引起高度关注。

其一,计划经济时期国家粮食安全问题并不突出。计划经济体制下,国家通过强制性的行政命令确定粮食的种植数量,并辅之以垄断性的统购统销制度,保证了国家粮食需求的持续供给;农户则通过粮食的低价供给压低了国家工业化的成本,并消除了由粮食供给变动所引发的经济波动。这基本上是对我国长期以来粮食供给机制的一个路径总结。从短期赶超和重工业发展战略来讲,计划经济体制下的粮食供给模式是有效率的。但毋庸置疑,从微观市场经营主体和利益的分配结构上看,计划经济的粮食供给体制客观上也造成了农村居民的普遍贫困化和城乡分割的非均衡经济发展模式[1]。

其二,在市场经济体制下,随着经济体制的转型和利益主体的分化,国家粮食安全问题又一次成为影响宏观经济波动和国家战略安全的重要指标。中央政府、地方政府和土地经营主体三者成为利益博弈的主体,中央政府以粮食实物储备的最大化为目标;地方政府以地方货币收入最大化为目标,通过各种途径增加地方 GDP总量和财政收入,用工业产品替代粮食生产;农户作为农业经营主体,由于粮食的相对价格较低,普遍缺乏种粮积极性。可以看出,粮食在市场经济条件下是一种特殊的商品,在其他条件不变的前提下,粮食供给短缺是市场经济发展的一个基本规律。

众所周知,粮食是兼具私人物品和公共物品二重性特征的特殊商品。作为微观市场主体,粮食的生产和消费具有竞争性和排他性的私人产品特征,个人和家庭通过外生性的市场价格决定粮食的生产和消费量。随着粮食生产和流通市场体制的深化,粮食生产的私人物品获得制度保障。但从国家宏观经济安全的视角分析,粮食同石油、国防一样,是一国重要的战略资源,粮食也是具有典型特征的公共产品。由于粮食安全的公共产品特征,国家宏观层面的粮食安全需求偏好和市场微观主体的粮食需求偏好之间势必存在差异,应对国家粮食安全问题也成为任何一个主权国家的重要使命。同时,国家粮食安全所具有的典型的公共产品特征昭示我们：粮食供给短缺矛盾的解决必须依托于有效的制度供给。

二、粮食公共物品供给短缺的制度因素：地方和中央利益博弈

粮食安全关系到国家经济安全和中央政府的核心利益。而在中央和地方财政分权的激励性财政体制下,地方和中央政府对粮食生产存在显著的偏好差异,这也是造成粮食供给短缺的重要体制性根源。

1.农地经营规模化和农业种植的非粮化倾向。非粮化是指农业生产中种植粮食以外的农产品行为,非粮化倾向和农地流转所形成的规模化经营密切相关。长期以来,由于农民担心土地流转所引发的风险,土地流转的速度较慢且规模较小,土地流转的形式也仅局限于农户之间的土地转包和互换。但近年来,农地流转加速,截至 2008年,全国农地流转面积已占到耕地总量的 9.8%。其中,地方政府在农地经营规模化中扮演着重要角色。对于农业大县而言,吸引城市资本进入农村,引导农业龙头企业产业化经营不仅可以拉动地方 GDP,而且可以增加生产、流通等环节的税源。由此,在地方经济利益的诱导下,各地农业企业纷纷通过土地的规模化流转,进行花卉培育、畜禽饲养、水产养殖、农产品加工、农业旅游、餐饮等现代农业经营。而农地规模化的直接后果就是农地的非粮化种植倾向日益凸显。

2.农业经营主体企业化和农业种植的非粮化趋势。随着农地的大规模流转,农业生产方式发生了深刻变化,即由传统的小农耕作生产方式向规模化、产业化、公司化的现代农业生产方式转化。农业经营方式转变的直接后果就是农业的“非粮化”种植[2]。由于粮食的经济价值较低,农民把土地经营权出租给龙头企业后,企业通常会选择非粮化种植和经营。因为作为农业经营主体的企业,不仅要补偿土地使用的成本,而且要最大化地获取利益和实现资本增值。在利益驱动下,现代农业企业更倾向于从事高附加值的农业经济作物的生产。由此产生的结果是：统计口径上农用地的面积虽然没有减少,但粮食的种植面积实际上已经减少。

3.城市化进程中地方政府违规变更土地用途致使粮食产量减少。目前,各地征地成本不断攀升,特别是中央对农用地转用指标的严格限制,已经在一定程度上成为地方经济发展和城市化进程的重要掣肘。为了规避国家征地指标的限制和报批程序的制约,满足地方粗放型经济发展模式的用地需求,以“以租代征”为特征的农地违规使用模式成为某些地区寻求发展的策略选择[3]。由于国土资源部对地方政府的监管成本较高,同时租用农户农用地的成本和征地成本相比较低,“以租代征”极易成为各方利益主体获得超额收益的制度潜规则。由此,各地不同程度地出现了大规模违规占用耕地的现象,粮田变成了开发区、农业用地变成了高尔夫球场。地方政府对农地的违规转用不仅可能导致工业品生产对粮食生产的替代,也可能危及国家的粮食安全。

4.城市土地征用制度对粮食生产的占补平衡机制缺乏效率。根据国家土地利用规划的要求,土地征用须先补后占,实行占一补一。先补后占是为了保证工业化进程中的国家粮食安全。但在实践中,虽然通过先补后占,农用地的空间面积并没有缩小,但复耕后的农用地和先前的农用地粮食产出效率差异很大。究其原因是由于地方政府在执行国家先补后占耕地保护政策中存在道德风险。因为土地复垦和整理是需要地方政府耗费大量财力的,复垦和整理的资金投入越多,土地整理后农业的产出效率就会越高。而地方政府的财政支出结构通常会面临以下双重选择：一方面要保证粮食产量而为复垦投入资金;另一方面还要为落地项目整理建设用地投入大量资金。在资金约束的条件下,地方政府通常会减少复垦的资金投入量。结果自然是：虽然占一补一的征地制度保证了耕地面积的不减少,但复垦整理后的农地单位面积产出量则明显低于平均水平。

三、粮食直补和区际级差收益转移的制度需求

粮食安全是关系国家公共安全和避免宏观经济波动的重要指标,而在地方政府和中央政府的利益博弈中,粮食短缺的制度因素依然存在。近年来国家通过粮食“直补”政策解决了国家粮食安全问题,并取得了显著成效,农民的种粮积极性也得到显著提高。但粮食补贴是否是保障国家粮食安全的市场化长效机制,则需要从效率和公平的角度进行分析。

1.短期内粮食直补刺激了供给,但效率和公平问题并没有得到解决。首先,国家粮食直补政策使经济发达地区的责任缺失,并显失公平。经济发达地区在国家粮食安全中的责任缺失是当前公共物品供给失灵的典型特征。由于我国的地区发展存在较大差异,以 O点为资源的初始禀赋分界,可以将其划分为先发展地区和后发展地区 (如图 1)。先发展地区以工业为主,后发展地区以农业为主。在缺乏区际补偿的情况下,交易的经济均衡点 (T2)必然对发达地区有利。因为经济体在从 O向 T2演进的过程中,发达地区的效用函数 (OR1)明显增加,而后发展地区的效用函数几乎没有发生变化。因此,经济体虽然获得了局部均衡,但总体上却是一种非均衡的发展模式。可以说,经济发达省份在先期的工业化和城市化进程中占用了大量耕地,但在国家粮食安全方面缺失责任。其次,粮食直补增加了中央政府的财政压力。近年来,国家为解决粮食安全问题,对产粮区实行了直补政策。虽然粮食直补通过影响粮食和其他农产品的相对价格,可以从经济收益上激励农户和农业企业更多地种植粮食,但每年近千亿的国家粮食直补公共财政支出也给中央财政造成了巨大压力。加之农业上游产业对粮食直补的经济预期,上游的农业生产资料价格一直呈不断上涨态势,从而可能挤压中央财政对农民种粮的补贴,结果是：农业生产资料生产商和流通企业成为最大的获利主体,粮食直补的经济绩效并没有发挥出来。

图1 粮食安全区际互补绩效图

这一结论可以在实证中得到检验。为了全面分析全国 31个省市自治区工农业级差收益逐步扩大的趋势,我们采用聚类分析的方法。

本文选取 8个省的典型样本进行分析。8个省市分为两组,上海、北京、浙江、广东为第一组,主要特征是第二和第三产业比较发达,据统计,2007年,四省地区生产总值之和已超过 7万亿,占全国 GDP总量的 23%。而第二组为全国重要粮食产区,主要有山东、辽宁、河南、四川四省,其特征是第一产业在三次产业中所占的比重较大。为了从实证的角度论证前文的推理,本文分别选取第一产业比重和地区人均产值两个指标进行比较分析 (如图 2)。第一产业比重可以很好地反映该省土地用于农业的总面积,而地区人均产值主要用来刻画单位人口的财富平均拥有量。如果省际工农业差异不显著,则两个变量的截面数据应该是大体平行的;如果省际工农业差异十分显著,则两个变量的走势呈现“剪刀差”形状。从图 2可以清楚地看出,农业大省和工业强省之间工农业的“剪刀差”十分明显,发达省份由于主要从事第二和第三产业,人均财富的拥有量大大高于农业省份。由此可以看出,省际工农业级差收益“不均衡”问题十分严重。限于篇幅,以上仅仅进行了 2007年省际截面数据的分析;而如果以 1978年为基期进行时序数据的分析,我们发现,自 2000年以来,工农业的“剪刀差”在逐步扩大,即交易的均衡位置不是在 45度线的 T1处,而是一种省际财富分配不均衡的 T2处。这也从一个侧面说明国家粮食直补政策不仅给中央财政造成了很大的压力,而且在区际公平和经济绩效上的作用也是有限的。

图2 工农业省际级差收益对比图

2.发达和欠发达地区间级差收益转移是解决粮食安全问题的长效机制。首先,从粮食安全属于公共产品这一命题出发,其核心是区际的利益转移。解决发达地区和不发达地区粮食供给的责任失衡问题的关键,在于通过区际的工农业的利益补偿实现区域间的总体经济均衡。根据图 1,即把发达地区和落后地区的经济均衡点从 T2向 T1推进,从而使经济落后的产粮区的福利水平较之以前有显著提高,使工农业共同分享平均利润率。换言之,中央政府作为中立的第三方,应通过改变过去单纯依靠中央财政的补贴模式,并通过区际财富转移方式对产粮区实施倾向性的补贴,以实现经济激励和利益平衡。以国家粮食安全为特征的区域间的利益失衡必须通过工农业利益转移才能实现均衡化,同时通过工业反哺农业,也有助于鼓励农业经营主体种粮的积极性。以区际补偿为特征的粮食安全微观补偿机制和近年来的粮食直补政策最显著的区别是：中央政府不需要动用中央财政的开支,仅承担起不同经济发展水平的区域间的工农业级差收益的转移任务即可。

其次,建立国家粮食基金是实现区际级差利益分配的有效形式。建立国家层面的粮食保障基金,实现不同区域间工农业土地级差收益的利益转移,可以使作为国家粮食主产区的耕地保有的落后地区获得一定的利益补偿。一般的,可根据本行政区域内耕地的占用率决定本地区每年所负担的基金份额,耕地比重较大的区域有权享受国家粮食保障基金,以使国家公共利益的责任在全国范围内获得合理分配。四川成都作为国家城乡统筹综合配套改革实验区,已率先在区域内设立了耕地保护基金。该试验区的种粮农户除了可获得国家的种粮直补外,还可获得每亩 400元的“耕保基金”。

但需要指出的是,粮食安全问题不是某个特定区域的责任或义务,经济发达地区负有不可推卸的责任。如果仅靠中西部地区的制度创新,必然引发巨大的地方财政压力。这不仅是不可持续的,而且也显失公平。

四、区位竞争中的公平原则和后发优势的制度保障

在我国经济转型背景下,落后地区工农业用地的比重和发达地区有着很大差异。基于国家粮食安全所具有的公共物品属性,保护耕地是国家宏观经济政策的“高压线”。而这客观上也造成了对落后地区和不发达地区的强制约束。后发展地区有保护耕地的义务,但在缺乏区际利益补偿的条件下,经济落后地区的后发优势无法得到发挥,甚至会和经济发达地区之间产生一种“马太”效应。这种缺乏公平性的区位竞争模式,必将影响区域间的协调发展和国家经济的总体均衡。

因此,为了建立长效的粮食安全机制,并最大限度地发挥欠发达地区经济和产业发展的后发优势,发达地区和欠发达地区在粮食生产和粮食供给上,要实行效率优先、兼顾公平的原则,一方面,要对农业大省实行有效的种粮激励;另一方面,要着力构筑省域间、区域间的工农业级差收益的转移,以体现区域间发展的机会公平性原则[4]。区际间的工农业级差收益的利益补偿,应当成为今后区域公共产品供给和保障国家粮食安全的一种制度选择。这种效率优先、兼顾公平的制度选择,不仅有助于后发达地区粮食种植的产业化和规模化经营模式,而且能充分调动农民保护耕地的积极性,并强化地方政府土地转用的约束机制,从而长效地保证国家粮食安全,最终形成区域间可持续发展的增长模式。

[1] 李琼.农村公共物品难题与粮食生产[J].安徽农业科学,2007,35(31)：76-79.

[2] 蔡继明.中国土地制度改革论要[J].东南学术,2007,(3)：12-18.

[3] 程世勇.我国城乡消费差异和拉动内需的制度选择[J].经济学动态,2009,(2)：45-51.

[4] 周其仁.农地产权与征地制度[J].经济学季刊,2004,(4)：33.

F2

A

1007-4937(2010)04-0028-04

2010-04-12

教育部人文社科基金项目“城市土地短缺条件下的农村建设用地流转和要素组合效率研究”的阶段成果(09YJC790194)

程世勇 (1978-),男,河南驻马店人,讲师,经济学博士,从事城市化和土地问题研究;江永基 (1973-),男,台湾台北人,博士研究生,从事宏观经济问题研究。

〔责任编辑：陈淑华〕