“钓鱼执法”：和谐社会的不和谐音符

○ 崔先维

“钓鱼执法”：和谐社会的不和谐音符

○ 崔先维

社会的和谐稳定是社会发展的基础，也是社会不断走向文明进步的标志。在社会主义和谐社会的建设中，政府应该成为社会矛盾的化解者，成为社会弱势群体利益的捍卫者，成为促进社会和谐有利的助手，而不是社会矛盾的制造者。政府作为社会公共权力的行使者，其行为方式与执法状况直接影响着社会的稳定与发展。同时，建构社会主义和谐社会的过程也是一个不断规范政府行为，约束公共权力，防止公共权力滥用的过程。发生在上海的“钓鱼执法”事件显现了我国某些领域公共权力的滥用，反映了在构建社会主义和谐社会中存在的不和谐因素。

一、和谐社会的不和谐音符：“钓鱼执法”

“钓鱼执法”在欧美国家通常称为“执法圈套”，最早用于刑事侦查，是对于那些取证困难，并且对于社会危害严重的案件所采用的方法。“执法圈套”的实施会受到严格的限制。美国法学家波斯纳在论述“诱惑侦查”的问题时认为：任何人都不应该成为国家实施其政策和任务的牺牲品，国家无权对由自己制造的罪犯予以处罚；否则，将与国家的司法职能相悖。同样的道理，行政机关不能为了完成自己的罚款任务去考验公民的道德，诱惑公民违法进而对自己制造的违法者予以处罚。可是在中国的语境下，执法圈套却超越了公安机关进行侦查罪犯的范畴，成为政府部门通过公共权力的滥用谋求部门利益、个人利益的手段，成为公共权力对公民权利实施侵害的工具。

行政权力作为公共权力的一种，因其作用社会的普遍性日益受到社会关注。行政权力“是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对社会进行管理的一种能力”[1]。行政权力是政府管理整个社会的权力基础，如果这种权力没有能够很好地作用于社会，没有维护社会公共利益，而是用于行政部门在“公共利益”的名义下谋取部门利益或者个人利益则会带来社会公众的不满，造成政府与公众之间关系的紧张。“钓鱼执法”虽然只是发生在上海或者其他地区的个案，但是其隐含的问题却具有普遍意义，那就是本来应该是维护社会正常秩序，维护社会公众安全与福利的政府部门，即为了追求其自身的利益，不惜损害公众利益，甚至通过欺骗、诱捕等方式诱导公众受骗，从而获取收益。这种行为已经远远超越了行政权力的边界，不仅带来公民权利的丧失，更是对于政府公信力的挑战。在构建社会主义和谐社会中，政府理应成为社会和谐的维护者，成为诚实守信、为公众树立榜样的模范，而“钓鱼执法”行为却带来了社会成员对政府行为正当性的怀疑，这种社会风气一旦形成极容易产生人与人之间关系的不信任，社会和谐则成为空话。试想一下，当我们面对着怀孕的妇人用热切的眼神，恳求我们帮助时；当有某位病人急需住院治疗时，我们是否都要推敲一下，他们究竟是真的需要帮助还是行政执法人员设计给我们的“钩子”？

二、“钓鱼执法”的表征：公共权力滥用

（一）公共权力滥用带来政府公信力的降低

政府手中的权力是人民赋予的，然而公共权力自从其产生就面临着自我膨胀的风险，这种自我膨胀表现形式是以组织化形式出现的，而其往往是以某个职位上的人员作为载体。从上海“钓鱼执法”的案件上，我们可以清晰地看到对于行政权力监督机制的缺乏而导致行政权力的滥用。行政作为的过程中存在着乱作为的可能，这种以公共权力为后盾的行为方式，其目的是为了追求部门利益，是为了完成上级行政机关指定的收费指标，而这种指标同本部门人员的福利，领导的升迁密切关联。在进行收费中存在着滥用行政权力的问题，导致政府的公信力下降。

在社会转型期，政府同公众之间的关系也在发生着变化，随着现代民主、法治意识的增强，公民对于自身权利的捍卫成为现代社会成员应有的诉求，而当这种钓鱼执法的情况发生时，公民个人只有拿起法律的武器同国家行政机关进行维权行动，才能够捍卫自我应有的尊严与权利。这种“钓鱼执法”产生的最为恶劣的影响是，社会公众对政府诚信认知的怀疑，对于政府及其公务员行为的反感以及无奈，甚至对这样的行为感到困惑。因为作为政府部门而言，其行为是代表着公共权力，代表着公共利益，是人民忠实可信的公仆，如果行政机关这种谋取私利的行为使得人民利益受损，那它就不是合格的行政组织。

（二）缺少程序正义的规范带来行政裁量的随意性

在我国的法律体系中存在着重视实体法而轻视程序法的状况，经过社会主义法制的不断完善，这种情况有所改观，但是还没有彻底改变。对于行政执法人员而言，集中地体现在行政自由裁量权过大，行政执法人员掌握的权力缺少程序的约束意味着其行为的合法性不能够清晰的判断。“程序一词，就其涵义分析，当然是指要求行政机关应当、必须、只能如何去作。否则，意味着须由其承担某种否定性的法律后果。据此推导，法定的行政程序，对于一般行政机关而言，实际上等于是具体化了的或曰操作规程化了的义务”[2]。基层行政执法人员的素质偏低，加之存在着大量的物质金钱的诱惑，使其行为超出程序正义的要求，走向违法的边缘。以上海孙中界案件为例，好心的18岁司机孙中界顺路搭载一名年轻人，在这不到五分钟的善举之后，换来的却是掉进了行政执法机关精心设计好的“钓鱼执法”。为了证明其清白，孙中界自断手指以示清白。此事在网络、媒体上广泛传播，引起了社会的关注，而隐藏的这种“钓钩执法”利益链条也逐步浮出水面。据《广州日报》2009年10月19日报道，钓鱼执法的背后有着巨大的利益链条，庞大的处罚金额支撑起了一个畸形的执法平台。以上海市闵行区交通执法大队为例，两年时间处罚5000辆所谓的“黑车”，罚款5000多万元，巨大的罚款让许多交通执法部门不择手段，陷害合法公民于非法的状态。可以说这种行政执法行为已经严重地偏离了社会程序正义的规范，超出了政府的道德底线。政府的行为方式没有明确的程序性约束，加之对于政府的监督制度不健全，监督的时效性不强，受害的虽然是无辜的公民，但是也对政府的权威、政府行为合法性的质疑。

（三）危害社会和谐，带来政府与公民关系紧张

和谐社会的建构要求不断化解社会矛盾，给社会成员的冲突建构一个制度化的平台，减少社会矛盾对于社会稳定的冲击。“钓鱼执法”行为恰恰带来的是政府与公民之间关系的紧张。试想一下，善良的公民在受到政府某些部门精心设计的骗局中，采取欺诈性的方式获取公民的合法收入，而政府却以此标榜成绩。这样的情况持续下去，肯定带来社会成员的不满，而这种不满还没有畅通的渠道可以得到有效的救济，那么社会矛盾的积累很可能造成政府与公民之间更大矛盾的可能。孙中界事件以及张晖案件并非简单的个案，而是政府行为缺少程序约束、政府的某些部门追求经济利益的表现。政府作为公共利益的代表者，追求的是社会公共利益，而对于有些政府部门而言，部门利益取代了社会公共利益，从执法理念到具体执法行为，缺少以人为本的价值诉求，利用人民交给的权力谋求私利。这样不仅带来了社会矛盾的激化，更带来了社会成员之间的不信任。试想一下，政府的逐利行为在社会上广泛传播，利用欺诈手段获取非法收益，那么公民也可以利用欺诈手段去获取他人的收益，这样整个社会的和谐局面就无法形成，社会的稳定和发展就失去了秩序和诚信，同时也就失去了社会发展的动力。

三、“钓鱼执法”的治理：理性回归公共权力

公共权力是人民赋予政府管理整个社会的权力，公共权力的运用是否正当、合理，不仅是对政府正当性的拷问，也是公民对于自身权利的捍卫。从“钓鱼执法”中我们可以清晰地看到，进行社会主义和谐社会的建设，依然任重而道远。政府采用欺骗的手法诱导普通公众违法，从而获取收益，这种行为是一种公共权力的滥用，是对政府公信力的挑战。因此，政府应当积极吸取经验教训，强化依法行政，让公共权力回归到合理的轨道上来。

（一）依法约束公共权力，保障社会公正

行政机关要依法行政，按照法律的规定行使行政权力，不仅要目的合法，而且还要手段合法。“在与公民、与社会的关系上，政府行政机关是最直接、最经常的、最广泛的、最具体的，事实上，公民从生到死的全部生活都与行政部门所提供的服务密切相关”[3]。因为行政部门同公民有着密切的关系，而其行为又具有很大的自由裁量度，往往会造成对公民个人的侵害。行政自由裁量权过大、行政权对于社会的作用普遍性以及行政行为的复杂性导致了行政权力往往超出了立法权力的约束，成为权力滥用的温床。依法约束行政权力就要按照程序正义的要求，通过在程序上对行政行为进行规范，而对程序的尊重与程序正义的价值诉求应有法律的保障，要改变过去那种行政部门“权大于法”的状况。对于转型的中国社会而言，新法与旧法之间、不同的法律之间还存在着不协调的问题，这也在一定程度上给行政部门滥用权力提供了方便。为此，在立法过程中要对此法与彼法之间进行协调，防止不同法律规定之间产生矛盾。

（二）强化社会监督机制的合力

对行政机关的监督由行政机关内部监督、人大的监督、公民个人的监督以及新闻媒体的监督等构成。虽然在在理论上我国监督行政机关的主体最为广泛、内容也最为全面，但是在实际运行中，各种监督主体对行政机关的监督并没有真正落实到实处。人大的监督最具有法律效应，人大也是对行政机关最具权威性的监督部门，然而人大由于其人员有限，监督主要停留在政府的预算、政府行政立法等几个方面，而对于行政机关的日常行为方式则缺少制度性的监督办法；政府内部的监督往往因同政府执法部门有着千丝万缕的联系，而使之流于形式；公民个人的监督往往因为缺少信息以及公民个人受到自身时间等方面的限制而影响力有限；新闻媒体的监督往往是在出现了重大问题之后的监督形式，通过舆论引发公众的关注来实现监督，具有很强的随机性与滞后性。为此应该探索形成监督政府部门的合力，形成人大、政府内部、公众、新闻媒体等多种监督主体的合力，并且要真正发挥社会监督的实际作用。

（三）保障公民维权渠道的畅通

为什么“钓鱼执法”造成了普通民众利益受到政府部门的侵害而不能将其侵害行为终止，反而进一步导致“钓鱼执法”形成一个严密的组织链条，形成一种产业？究其原因，一方面，反映公民个人的维权意识淡漠，当政府部门侵害公民权利，公民大多选择沉默，而不是拿起法律的武器捍卫自己的权利；另一方面，更为主要的原因是公民缺少畅通、完善的司法救济机制。因此以个体出现的公民面对具有强大优势的行政执法人员，弱小的一方往往是公民。在“钓鱼执法”中，行政执法部门对于执法方式的“创新”带来的却是无辜公民的受害，行政执法部门在行使行政权力、维护社会秩序时不能够牵扯经济利益。而打着维护社会秩序、维护社会公共利益进行的获利活动恰恰违背了公共权力的价值初衷，对公民个人的侵害最终结果还是造成对政府本身的损害。在行政执法问题上应有司法的介入，司法才是公民权利的最后法律屏障。国家应该给公众的司法救济提供必要的渠道，使公民在寻求正常的司法渠道而不是采取“自断手指”的极端行为。

公共权力的理性回归是公共权力的价值诉求，也是社会和谐的基石，只有政府成为社会公正的维护者，而不是社会公正的践踏者，其行政行为才具有权威，才能够有效化解社会矛盾，实现社会的和谐与稳定。

[1][3]张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第88、391页。

[2]崔卓兰：《论行政权与行政程序法》，《吉林大学学报》1993年第2期。

（作者系吉林大学行政学院博士生）

（责任编辑 崔光胜）

·本栏目策划人崔光胜·