推进城乡一体化的理性思考

○ 方勇利

推进城乡一体化的理性思考

○ 方勇利

城乡一体化是指在社会物质文明、精神文明与政治文明高度发展的基础上，城市、小城镇、农村之间的本质差别逐渐消失、最终融为一体的状态与过程。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》把加快形成城乡社会经济发展一体化新格局作为根本要求，提出到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。这是党中央从国家战略层面明确提出“城乡一体化”，具有深远的意义。笔者认为，城乡一体化要向纵深发展必须破除一些原有的观念，防止搞一刀切和不分重点地均衡用力。只有这样，才能实现党中央提出的建设城乡一体化的战略目标。

一、“城乡一体化”的目标是一体化而不是“一样化”

城乡一体化是社会生产力发展的必然规律，是人类历史发展的必然现象，城乡一体化理论的范畴涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景象等诸方面。社会学认为，城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分隔的壁垒，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体；经济学认为，城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。准确把握“城乡一体化”的目标要求，有利于城乡一体化制度的建立，避免走弯路。当前，我们推进城乡一体化主要是从制度、体制范畴的角度来考虑，是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度不同政策形成的城乡二元经济社会分隔格局而提出来的，具有中国特色，其意旨在打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会的融合运行机制。因此，认识和实践城乡一体化，不能忽视下列要素：

一是实现城乡一体化是要把城乡经济社会发展作为一个整体来考虑，不能人为地提出城乡两个标准，实施城乡两种政策，搞两种待遇。这是一个发展的基本问题。它要求各级领导干部在决策时，必须坚持一体化的原则，从思想上彻底打破城乡分隔的状态。

二是城乡一体化不是一样化，其均等原则也不是平均原则。因为城乡差别是历史发展的产物，有着十分复杂的政治、经济、文化、观念等因素，是人类社会发展的一种历史阶段性表现，要消除这种差别，需要社会生产力的极大发展，需要农民素质与收入的极大提高。这是一个历史过程，需要我们从现在起就尽力采取措施逐步缩小这一差别。

三是一体化发展要在“发展”二字上做文章。一体化不能理解为所有地区与企业的发展都是同步的、没有差异的。农村要发展，城市也要发展；农业要发展，工业也要发展。但由于资源、技术、人才、资金、市场等条件不同，城乡之间的发展是不平衡的，有的快一些，有的慢一些，这是符合客观发展规律的。一体化发展也不能理解为大家整齐划一、齐头并进，事实上，绝对的平均是不存在的。党和国家正是从各地区特别是城市与乡村的发展不平衡性、条件差异性、资源占有的不均等性出发，提出了要以城带乡、以工补农的一系列政策。

二、城乡一体化的重点是在农村建设好城镇化

据统计，我国有340多万个自然村落，它容纳了全国60%以上的居民。改革开放以来，我国的市场经济有了很大的发展，生活在自然村的农民从农业部门转移到非农业部门，从乡村转移到城镇的趋势逐渐明显，步伐也在加快。但以目前我国城镇化的发展速度，在未来若干年里8亿多农民不可能都集中到城市，农村广阔的土地仍然是我国分布最主要的区域。因此，农村走向城乡一体化的重点是农村的城镇化。说它是重点，是因为城镇作为农村社区的中心，它连接城市与乡村，对农村社会经济有很大的影响力，它不仅可以控制城市规模，缓解人口流动对城市的压力，而且可以促进农村商品经济的活跃，从根本上改变城乡分隔的状况，以及提高农村居民的物质文化生活水平，同时能为农村逐步走向城乡一体化提供物质和精神保证。所以说，发展小城镇，加速农村城镇化，对于工农结合、城乡结合，合理分布城乡人口，建立以工促农，以城带乡，改变城乡分割的对立状态，最后实现城乡一体化，有着极为重要的意义。

此外，小城镇还有“聚集效应”与“扩散效应”。它能使农村社区各类生产要素和人口向中小城市和小城镇集聚，使这些城镇企业成为一种农村劳动力的“蓄水库”，既吸收农村富余劳动力，又防止人口盲目流往大城市或特大城市。

三、城乡一体化的关键是城乡制度的一体化

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。这是加快形成经济社会发展一体化新格局要求的重大举措，也是贯彻统筹城乡经济社会发展战略方针的具体部署。众所周知，由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上体现出不平等性，特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益，而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，导致城乡分离现象严重，工农业产品不对等交换，城市和农村居民享受不同等的待遇，城市与农村发展形成巨大反差，城乡经济二元结构特征明显。从这个层面上说，建立促进城乡一体化制度有利于从根本上消除城乡二元结构。具体应从如下方面着力：

首先，要从体制、规划、政策上着力解决城乡产业分隔问题。目前，农村资源开发利用程度低于城市，因而拥有更多具有较高回报率的投资机会。城乡之间在信息、资本、人才密度方面存在着巨大的落差，一旦打开闸门，就会形成“瀑布效应”。因此，必须尽快推倒设置在城乡之间一切阻碍生产力的体制障碍，均衡城乡之间生产要素准入门槛，使之在城乡融合中释放出发展的能量和活力。

其次，要着眼于建立城乡基本公共产品和公共服务统一的制度。我国城乡经济发展差距大，基础设施和公共服务差距更大。目前，农村饮水、电力、道路、通信等公共设施落后，上学、看病和社会保障等问题突出。各级政府要着眼于建立城乡基本公共产品和公共服务统一的制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，创新管理体制和运行机制，加大资源整合力度，着力改变农村基础设施滞后和公共服务不足的状况，逐步实现基本公共服务均等化。以湖北省鄂州市为例，鄂州是武汉城市圈1+8的城市之一，在建设城市圈的背景和推力下，城乡一体化建设非常明显，目前，通村公路的修建，98%的村湾已通公路，自来水已村村通；99%的乡村实行了农村医疗保险和大病救助；改灶、改厕、改圈、建沼气工程已在全市大范围展开。

再次，要着力解决城乡劳动者平等就业制度。主要通过深化改革，加快建立城乡统一的人力资源市场，将农民就业纳入整个社会就业体系，形成城乡劳动者平等就业制度，支持农民工返乡创业；健全覆盖城乡的就业服务体系，完善人力资源市场信息发布制度，强化就业服务机构为劳动者提供免费就业服务的责任；做好农村劳动力就业培训工作，增强其外出就业能力和创业能力；加强农民工权益保护，进一步完善和规范劳动力市场的服务与管理，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇；建立健全农民工社会保障制度，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，抓紧制定农民工养老保险关系转移接续办法，逐步实现城乡各项社会保障制度的相互衔接。

第四，要着力创建城乡社会管理一体化的体制。我国长期实行城乡分离的户籍管理制度，这种制度在农产品供给短缺情况下曾起到过有效的作用，避免过大量农村人口流入城市的盲目性。但随着农产品短缺转变为过剩，如果继续实行城乡分离的户籍管理制度，限制城乡之间人口的流动，就显得非常过时了，并已成为城乡经济协调发展的障碍。因此，要积极稳妥推进户籍制度改革，在统筹考虑农民工权益、城镇化进程和城市承载能力等方面逐步放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，并将其纳入整个社会服务和管理体系，为他们创造良好的工作与生活环境。

（作者系湖北省鄂州市鄂城区副区长）

（责任编辑 崔光胜）