公民参与地方领导干部政绩考评的现状与原因探析

刘正妙

公民参与地方领导干部政绩考评的现状与原因探析

刘正妙

目前，我国公民参与政治生活的总体现状是令人鼓舞的。公民参与到地方政府领导干部政绩考评中来，推进了广大领导干部科学政绩观的树立，调动了他们的积极性和创造性，促进了地方经济和各项社会事业的发展，并且在一定程度上也促进了公民的全面发展。然而，从我国现行公民参与地方领导干部政绩考评的意识、渠道、方式方法、类型、效果的现状来看，与新形势下社会发展的要求还存在一定距离，因此有必要对我国公民参与地方政府领导干部政绩考评作一现实考量，进一步找出症结所在，以期发现公民参与地方政府领导干部政绩考评的有效方法与对策。

一、公民参与地方政府领导干部政绩考评的现实考量

（一）自主性参与少，政府动员参与多

事实上，只有公民自觉自愿地参与到地方政府领导干部政绩考评中,他们才会充分运用自己的聪明才智，合理利用客观条件，积极影响地方政府领导干部政绩考评行为，促进地方政府领导干部不断创造符合民意的政绩，公民参与的意义才能得到充分彰显。但由于在我国千百年传承下来的“群体性质的血缘、居住方式的聚居性、组织结构的等级性、调节手段的礼俗性、经济形式的农耕性、资源渠道的自给性、生活方式的封闭性”[1]所形成的传统思想、小农意识，以及公民参与到地方政府领导干部政绩考评中的手段、方式方法、参与的效果不直接彰显等因素的影响，我国公民参与到地方政府领导干部政绩考评中的自主性还很缺乏。公民参与地方政府领导干部政绩考评的主要方式仍然是政府动员型参与。就我国目前公民参与到地方政府领导干部政绩考评的主要事例来看，无论是民意调查还是公开听证，或满意度调查都是政府发动型的公民参与。即使是网上评议这种最能让公民自主参与到地方政府领导干部政绩考评中的渠道，从实施的效果来看，也因公民自觉性参与程度不高，与预期目的之间存在着一定差距。

（二）团体参与少，个人参与多

从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与地方政府领导干部政绩考评，并对领导干部政绩考评起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与地方政府领导干部政绩考评中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重的。从我国推行政府绩效评估实现公民参与以来，很少出现公民组织性的团体参与，大多数公民参与都是无组织的单个公民参与。而公民个人作为单个利益关系主体，由于自己的能力、素质、精力等各方面的限制，个体参与地方政府领导干部政绩考评的影响及所能起到的作用是非常有限的，因而很难达到优化地方政府领导干部政绩考评的目的。由于公民没有参与到团体对地方政府领导干部进行政绩考评，个体往往缺乏明确的目标，是否参与地方政府领导干部政绩考评视自己的个人兴趣而定，因而参与姿态忽冷忽热，变动不居；且个体由于自己个人利益的狭隘性，往往只参与与自己有着利益关系的领导干部的政绩考评，带有具体性。总之，缺乏组织依托的公民个体参与，“自立性差，难以进行利益聚合形成公民参与合力”[2]，造成我国地方政府领导干部政绩考评中公民参与的力度不够、随意性大且不具代表性，因而对领导干部政绩考评的影响和效用很有限。

（三）全过程参与少，部分环节参与多

地方政府领导干部政绩考评是一个复杂的系统工程，其不仅包括政绩考评价值取向的确立、考评指标体系的构建、评价模型的筛选，还包括结果运用等内容。但是，纵观我国公民参与地方政府领导干部政绩考评的实践，不难发现，几乎没有哪个地方政府在整个政府领导干部政绩考评中都实现了公民参与现象。而且根据搜集到的公民参与事例来看，大部分公民参与都只是地方政府对地方政府领导干部政绩已经评定和划分等级后的参与，即政府完成领导干部政绩考评后对其进行公示，再让公民发表自己的意见，提出自己的看法。这就是说，不仅没有公民对地方政府领导干部政绩考评全过程的参与，而且，对其考评核心环节的参与更是很少。如领导干部哪些政绩考评指标应该筛选为考评指标；考评指标的权值的确定；领导干部政绩考评指标赋分；考评领导干部后的评价结果运用等环节都很少有公民参与。这种公民参与的现状很难取得公民参与地方政府领导干部政绩考评的预期效果。

（四）农村地区公民参与少，城镇公民参与较多

随着新农村建设如火如荼地进行，社会主义农村建设取得了显著的成绩。和谐社会逐渐推进，农村与城市差距进一步缩小。但是一个不可否认的事实是：农村与城市之间的差距依然明显，农民与城市居民经济收入、文化水平等差距仍然存在。这在地方政府领导干部政绩考评公民参与率上也有所体现。例如，2002年5月零点公司曾对浙江、四川等地市民认知县长姓名作调查：浙江诸暨小镇居民对县长正确认知率为46.3%，而农村居民仅为10.2%；福建长乐小镇居民的正确认知率为28.6%，而农村居民为4.2%；四川彭州小镇居民为30.1%，而农村居民为9.2%。从以上数据我们可以看出，农村地区居民与城镇居民参与地方政府领导干部政绩考评的确存在差距。由于农村地区公民受教育的程度、经济地位、对领导干部政绩的了解等与城镇居民都有一定的差距，所以很难想象一个成天为生计奔波劳累、无暇顾及政治、不懂评价方式方法、对领导干部甚至连名字都不知道的农村居民能像掌握各种资源相对都较为丰富的城镇居民那样较为广泛地参与到地方政府领导干部政绩考评中去。并且由于主观意识源于客观现实，缺乏客观参与条件的农村居民也很难形成那种较高的地方政府领导干部政绩考评思想意识，反过来又制约着公民参与行为。

（五）程序参与少，随意参与多

程序参与是指公民在法律法规的范围内，按照地方政府领导干部政绩考评的一系列规章制度，有序地参与到领导干部政绩考评中去，即公民在什么时候、什么地方、以什么方式或手段如何参与领导干部政绩考评。公民参与地方政府领导干部政绩考评，只有在制度框架内按照一定的程序有序地进行，才能免受其他个人、组织、机构甚至是政府的干涉，从而为公民参与地方政府领导干部政绩考评的平等性、完整性、有效性提供保障，促进公民参与目的的实现。这也就是说，我国公民参与地方政府领导干部政绩考评的发展方向应该是程序化参与。然而，在实际中，目前公民参与地方政府领导干部政绩考评在某种程度上说还不能算是严格意义上的程序参与，基本都是公民随意的参与。因为，公民参与地方政府领导干部政绩考评发展起步较晚，公民参与领导干部政绩考评的渠道、范围、程度、方式方法等都没有形成制度。公民参与领导干部政绩考评往往只是地方政府根据自己的需要而采取的策略行为，这就出现了“一是形式主义多，实实在在的少；二是虎头蛇尾多，善始善终少；三是空头支票多，真正兑现少”[3]等公民参与地方政府领导干部政绩考评现象。它有时甚至异化为地方政府捞取公民信任和支持的手段，而达不到公民参与要达到的诉求目的。这样，地方政府领导干部政绩考评不仅起不到应有的作用，反而会浪费社会资源，劳民伤财，有损地方政府和领导官员的形象。与此相对应的是，随意性的参与也会造成公民为追求自身利益最大化而产生大量机会主义和不负责任的行为。

二、公民参与地方政府领导干部政绩考评不足的原因分析

通过对我国公民参与地方政府领导干部政绩考评的现实考量，我们不难发现，我国公民参与地方政府领导干部政绩考评不足的原因主要有：

（一）公民参与地方政府领导干部政绩考评的法规不完善

虽然我国的基本社会制度为公民参与地方政府领导干部政绩考评提供了基础，宪法和法律对公民参与权利也都做出了原则性规定，但是就具体的公民参与地方政府领导干部政绩考评而言，这方面的法规还很不完善。一是“没有关于地方政府领导干部政绩考评公民参与的专门法规”[4]。关于公民参与地方政府领导干部政绩考评的法规多是零碎的分散于各公民参与相关法规中，而且这种相关法规只是一些原则性的关于公民参与地方政府领导干部政绩考评的规定。二是各相关法规还有待完善。例如《公务员法》在对领导干部政绩考评时仅规定：“对领导各成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理”，而我国目前并没有对领导干部政绩考评的具体规定，同时，公民参与地方政府领导干部政绩考评各环节的法规也不完善。地方政府领导干部政绩考评中，公民参与的环节往往都是政府规定的，不是各环节的公民参与，缺乏这样的实践，必然也缺乏相应的法律规范。这些都有待进一步完善。三是公民参与地方政府领导干部政绩考评机制构成主线不突出。纵观我国有关地方政府领导干部政绩考评公民参与的相关规章与制度，发现这些制度都零散地分散在各相关法规的各章节里，缺乏一根主线把它们构成一个完整的系统，从而难以相互作用、相互配合而起到良好功效。四是公民参与地方政府领导干部政绩考评各环节的配套法规不完善。这使得公民参与地方政府领导干部政绩考评各环节的具体操作规范根本无法落实。

（二）公民参与地方政府领导干部政绩考评的内容狭窄

关于这一点主要表现在两个方面：一是公民参与到地方政府领导干部政绩考评的内容不全面。意大利有学者指出：公民参与的范围越广越好，公民参与阶段的时间越早越好。而我国公民参与地方政府领导干部政绩考评多是对领导比较抽象的评价，这种评价都是公民相对于领导干部的某一方面提出来的。而且由于没有合理完整的公民参与地方政府领导干部政绩考评指标体系，公民参与的内容就显得极为随意和具体化，不具有代表性，因此显示出极其狭隘、不全面的特点。二是公民参与地方政府领导干部政绩考评的内容不是领导干部政绩考评的重点，无法体现公民参与地方政府领导干部政绩考评的功能。领导干部政绩考评是个综合复杂的体系，涉及面广、内容多，加之公民自身的经济、精力、时间有限，使之不可能全面参与。公民参与只有有针对性、重点参与到领导干部政绩考评的关键内容中去，才能体现公民参与地方政府领导干部政绩考评的意义。如果一味强调公民参与范围的广泛性，而忽视轻重之分，不仅在经济上不合算，而且在参与的效果上也不佳。

（三）公民参与地方政府领导干部政绩考评的深度不够

地方政府领导干部政绩考评公民参与深度是指，地方政府领导干部政绩考评中的哪个阶段应该让公民参与到其中来。而参与的深度不够是指相关的规章制度对于公民参与地方政府领导干部政绩考评的阶段没有明确规定，或者说没有规定地方政府领导干部政绩考评中哪一个阶段需要公民参与其中。一般来讲，领导干部政绩考评不是一个单一的行为过程，而是由明确考评的要求与任务、确定考评目的和可量化的目标、建立各种考评标准、根据标准进行政绩考评、比较政绩结果与目标、分析与报告政绩结果、运用政绩考评结果提高领导干部政绩等构成的行为系统，是一个由许多环节所组成的综合过程。因此，我国公民参与地方政府领导干部政绩考评不仅仅只是简单地对领导干部政绩进行是与否的定性判定，而应是融入领导干部政绩考评的全过程。目前我国公民参与地方政府领导干部政绩考评实践中，公民绝大多数是在政府邀请公民参与地方政府领导干部政绩考评时才真正地参与到考评过程中来，而且这种参与仅仅局限于对政府领导干部政绩的评议阶段，公民并没有参与到领导干部政绩考评的其他阶段。当然“这与我国公民参与的诸多主客观条件限制有关，不可能让公民参与在考评的每个阶段都是该考评阶段的中心”[5]。但是，这并不意味着公民只能参与到地方政府领导干部政绩评议这个阶段，而应该是利用一切积极因素，调动公民参与的积极性，在地方政府领导干部政绩考评的各阶段都有公民参与的声音。

（四）缺乏对公民参与地方政府领导干部政绩考评的有效约束

诺斯认为，“若没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也不可能有文明的存在”[6]。因此，为防止公民的越权行为侵害全体公民的一般利益，必须通过相应的法律法规等规章制度来约束公民参与领导干部政绩考评的行为。但在我国现阶段，由于不少公民不能正确理解我国国情对现实参与的影响，加之自己追求自身利益的经济人属性，有相当数量的公民参与地方政府领导干部政绩考评不是基于公民的政治责任感，不是出于对自己权利和义务的认识，也不是出于帮助领导干部树立科学的政绩观、创造促进地区政治、经济、文化发展的政绩等方面的考虑，而是为了影响地方政府领导干部活动以获取更多的自身利益，或是因利益实现受挫而发泄不满情绪来参与地方政府领导干部政绩考评。在这种非理性化参与动机的支配下，在缺乏相关规章制度约束的情况下，公民就会以非程序化、非规范化的形式参与领导干部政绩考评，而这样的参与是毫无意义的。

[1]王沪宁：《当代村落家庭文化》，上海人民出版社1999年版，第263页。

[2]梁波：《当代中国公民政治参与的制约因素》，《求实》2002年第5期。

[3]彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版2004年版，第204页。

[4]庄国波：《领导干部政绩评价的理论与实践》，中国经济出版社2007年版，第208页。

[5]池松军：《社会变革中我国公民政策参与的发展趋势》，《中共福建省委党校学报》2007年第10期。

[6]刘文革：《以诺斯为代表的制度变迁理论评析》，《学术交流》2007年第3期。

（作者单位 湘潭大学哲学与历史文化学院）

（责任编辑 楚朴）