环境规制及其在中国的评估3

薛伟贤 刘 静

(西安理工大学经济与管理学院,陕西西安710054)

环境规制及其在中国的评估3

薛伟贤 刘 静

(西安理工大学经济与管理学院,陕西西安710054)

随着人们对环境问题的日益关注,政府出台了大量的环境规制政策来缓解经济发展与环境污染之间的矛盾,以求达到经济的可持续发展。针对政府的环境规制,许多学者对此进行了大量的研究。但是从宏观层面对我国整体环境规制效率进行研究的文献还比较少,而且多数学者都是利用环境治理来代替环境规制作为变量对其绩效进行测度的。本文从环境规制工具、环境规制效应以及环境规制绩效评估三方面对国内外的文献进行了梳理和评述。就研究方法来看,目前在环境规制效果评价方面多用的是层次分析法,而在环境规制效率评价方面多用的是DEA方法,就分析结果来看,环境规制工具主要有“命令—控制”型环境规制工具和市场化环境规制工具两类,前者相比较后者在节约成本方面具有较多的优越性,但却缺乏技术激励;严格的环境规制可以促使企业进行技术创新,但却对FDI的流入产生抑制作用,且对产业绩效的影响还不能确定;目前我国环境规制水平无论从效果角度还是从效率角度来看都不是很高,且省域间的差距较大,但从长远来看却呈现出逐年上升的趋势。

环境规制;效应;绩效评估;述评

随着世界经济的不断发展,环境污染问题逐渐成为人们关注的焦点,政府也出台了大量的措施来对此进行积极的应对,尽可能的把环境污染带来的外部不经济降低到最适水平,以达到环境和经济可持续发展的目标。面对经济发展带来的环境污染,我国的环境规制经历了一个从漠视——意识无觉醒——意识觉醒——发展——走向成熟的五个发展阶段[1]。目前,我国政府设计和实施了多种类型的环境政策工具来解决环境问题,试图实现中国可持续发展和构建“资源节约型和环境友好型”社会的战略目标。

国内外学者对环境规制进行了多方面的研究,其研究主要集中在环境规制的工具或手段、环境规制产生的影响以及环境规制的绩效评价三个方面。

1 环境规制工具

当前学者对环境规制工具的划分主要分为两种:“命令—控制”型环境规制工具和市场化的环境规制工具[2]。从概念上来说,“命令—控制”型环境规制工具是指通过立法或制定行政部门的规章、制度来确定环境规制的目标、标准,并以行政命令的方式要求企业遵守,对于违反相应标准的企业进行处罚[3]。其主要是指政府出台的一些管理标准和环境标准等。美国、日本、德国和其他欧洲国家早期都较多地使用了这一工具[4]。而市场化的环境规制工具则鼓励通过市场信号来影响排污者的行为决策,而不是通过制定明确的污染控制水平或方法来规范排污者的行为[5]。其主要包括三类:环境收费或税收、许可证制度和押金——退款制度[6]。

比较两者,市场化的环境规制工具比“命令—控制”型环境规制工具更加有效,这是因为市场化的环境规制工具一方面可以节约成本,另一方面可以为减污技术的进步提供激励。具体见表1。

在节约成本方面,Atkinson和Lewis[7]对比了两种规制工具的成本有效性,得出为达到相同的环境质量标准,采用“命令—控制”型环境规制工具所需要的成本是市场化环境规制工具的几倍、甚至几十倍的结论。除此之外,在信息不对称的现实世界里,相比于“命令—控制”型环境规制工具,市场化的环境规制工具具有明显的信息节省优势[8]。

在技术激励方面,Malueg[9]、Baumol和Oates[10]认为市场化环境规制工具能提供强烈的刺激,让排污者去发明或采用更为经济和成熟的污染控制技术,因为排污者能从发明和采用更低减污成本的污染控制技术中获益。

表1 “命令—控制”型环境规制工具和市场化环境规制工具Tab.1 The comparison of“Command2control”2type and market2oriented environmental regulation tools

虽然市场化的环境规制工具在某些方面比“命令——控制”型环境规制工具要具有一些优越性,然而在实际中,环境政策的制定并不是在这两者之间进行简单的选择,为了更好地满足效率、可行性和公平分配等要求,通常需要对两者进行组合来使用。因为在特定的情况下,哪一种规制工具更有效取决于环境问题本身的一些特点,以及所处的具体社会、政治、经济环境。因而,在环境规制的过程中应根据每一个具体情况来选择最佳的规制工具[11]。

2 环境规制效应

对于环境规制的效应,国内外的研究大体集中于环境规制对技术创新、产业绩效以及国际直接投资的影响三个方面。

(1)对技术创新的影响。在此方面进行研究的学者基本上均认为环境规制标准的提升对于企业技术创新有着一定的激发作用。如Porter[12]、Porter和Van[13]从大量案例分析中观察到:国内环境标准越高,就越能刺激国内企业技术进步,降低成本改善质量。Vasan[14]认为,拥有严厉管制法律的国家比别的国家具有更高的创新概率,环境规制并不妨碍创新,相反,它还对企业创新行为具有积极的、正向的影响。Lanjouw和Mody[15]使用美、日、德三国20世纪70、80年代环境专利数据,研究环境技术的发明、扩散与环境治理支出间的关系,得出环境专利数量与污染治理支出间存在正相关关系,但技术创新对规制的反应有1-2年的滞后期。Jaffe和Palmer[16]使用美国1975-1991年制造业污染治理成本、R&D支出和专利数量等数据,分析环境规制与技术创新之间的关系,得出R&D支出与污染治理成本间存在显著的正相关关系,治理成本增加1%,R&D支出增加0.15%。

(2)对产业绩效的影响。在此方面进行研究的观点主要集中在三个方面:

大部分学者认为,环境规制必然会导致产业绩效的下降。一方面环境规制要求企业支付一定的污染治理费用,这使得生产成本增加,在技术状况和需求条件不变的情况下,必然要导致产业生产率和利润率的下降。[17-18]另一方面强制性的污染控制将迫使企业改变生产过程和生产工艺,这也可能导致生产率的下降[19]。除此之外,企业为了服从环境规制而进行的污染治理投资可能会挤占企业的其他生产性、盈利性投资,从而导致产出和利润的下降[20-21]。如Barbera和McConnell分析了1960-1980年美国环境规制对化工和造纸等产业经济绩效的影响,得出这些产业10%-30%的生产率下降可归于污染治理投资。Sancho[22]分析了环境规制对西班牙木制品和家具制造业产出和生产效率的影响,得出环境规制对产出和生产效率都产生了负的影响。Jorgenson[23]对美国1973-1985年环境规制对经济增长的影响进行了分析,得出环境规制导致G NP水平下降了2.59%。

少部分学者认为,环境规制会引发技术创新从而导致产业绩效的提高。合理设置的环境规制政策,能够激励企业进行技术创新,从而产生“创新补偿”作用[11]。这些“创新补偿”效果甚至会超过由于环境规制导致的成本,使产业达到经济绩效和环境绩效同时改进的“双赢”状态,并在国际市场上获得“先动优势”(early mover),从而提高产业国际竞争力[12]。如Berman和Bui[24]分析了空气质量规制对美国洛杉矶地区石油冶炼业生产率的影响,得出环境规制对该产业生产率有正的影响。Brunnermeter和Cohen[25]运用美国146个制造业1983-1992年的数据分析发现,环境专利数量与污染治理成本间存在较小但统计显著的正相关关系。

还有个别学者认为,环境规制对产业绩效的影响不能确定。环境规制对产业绩效的影响有多种效应,其部分是由产业目前的状况决定的,如它的环境损害程度、“创新补偿”作用的大小以及它的市场力量等,因此,环境规制对产业绩效的影响,是根据产业的不同特点和市场结构的不同而不同[26]。除此之外,环境规制对产业绩效的影响还要受到环境规制政策质量的影响,这不仅包括环境规制强度,还包括环境规制政策工具[27]。因此,在不同的环境规制政策下,产业绩效也会存在很大的差异。如Boyd和McClelland[28]对1988-1992年美国纸浆和造纸业环境规制对生产率的影响进行了分析,得出既存在产出增加与污染降低同时存在的情况,也存在由于规制导致生产率降低的情况。

(3)对FDI区位选择的影响。研究该类问题的大部分学者认为环境规制会对FDI的地区流入量产生影响,只有少部分认为环境规制的强度对FDI没有影响。

大部分学者认为环境规制强度会对FDI的流入量产生抑制作用。Xing和 K olstad[29]分析了美国的若干行业,发现环境管制较为松弛的其他国家的确吸引着美国的直接投资,但这种吸引力仅限于美国的污染密集型行业,如化工行业和主要的金属行业,而对污染不大的行业影响甚微。Zhang[30]也通过实证研究,发现环境规制的严厉程度会对吸收 FDI产生显著的负面影响。黄惠萍和田盛兰[31]、刘健民和陈果[32]对我国东中西部的具体情况进行了分析后也得到同样的结论。杨涛[33]认为虽然环境规制会对FDI的流入产生一定程度的负面影响,但却不是主要因素。

少部分学者认为环境规制强度会对FDI的流入量产生刺激作用,即东道国的环境规制越强,越能吸引外商直接投资。Bouwe和Anuj[38]运用古诺双寡头模型分析并得出结论:如果东道国严格的环境规制使其本国公司的成本上升大于跨国公司的成本增加,则会刺激FDI的流入。Duerksen和Leonard[39]通过对美国化工、造纸、冶金和石化等污染密集型行业的分析,发现吸引海外投资最多的并不是那些环境规制标准较低的欠发达国家,相反却是一些环境标准较高的工业化国家。

也有一些学者认为东道国环境规制的强度对FDI的流入量产生的影响很小甚至没有任何影响。Jaffer[40]的研究结论说明,国家间环境标准差距与FDI的选址决策之间不存在显著关系,表明环境标准与污染产业转移之间,并不存在必然联系。Smarzynska和Wei[41]对跨国公司在东欧和前苏联国家选址决策的研究表明,没有支持低的环境标准吸引污染密集型外商直接投资的证据。王一兵[42]通过建立税收——补贴机制证明了环境规制不会对FDI产生负向影响。黄顺武[43]通过因果关系检验得出环境规制对FDI的负向影响是不显著的,且二者不存在因果关系。

从以上分析可以看出:

(1)有关环境规制对技术创新影响的研究认为环境规制可以促使企业进行技术创新。

(2)有关环境规制对产业绩效影响的研究表明,影响结果是不确定的,既可能是正的,也可能是负的。

(3)关于环境规制对FDI区位选择影响的研究,就其研究角度而言主要有环境规制对FDI的区位选择产生负面影响、正面影响以及影响很小或不产生影响这三个角度;就其研究方法而言主要有理论分析(如博弈模型)和经验分析(格兰杰因果检验)以及案例分析等方法;就研究结论而言,环境规制对FDI的流入量会产生抑制作用,东道国较低的环境标准对FDI产生着极大的吸引作用。

3 环境规制绩效评估

目前,国内外学者关于环境规制绩效评估主要是从效果和效率两方面进行了相关分析评价。

3.1 环境规制效果评价

环境规制效果指的是环境规制目标的实现程度[45]。大量学者在此方面进行了一些研究,本文将从研究角度和研究方法两方面对现有的文献进行评述分析。

3.1.1 研究角度

目前,对环境规制效果的研究主要停留在指标体系的构建上。如林群惠[46]在参考目标管理中的一些指标体系、方法和程序的基础上,借鉴国外在政府绩效评估中的成功做法和经验,从职能指标和影响指标两个方面提出了一套政府环保效果评估体系,由21个三级指标构成;魏素艳、肖淑芳和程隆云[47]认为环境管理效果应包括环境法规执行、环境质量、环境治理和污染物回收利用、环境资源消耗四个方面的内容;王丽珂[48]认为应该从资源节约、环境友好(环境污染和环境治理)、生态安全和社会保障这四个方面来对政府环境管理绩效进行综合评价;曹颖[49]根据由OECD1994年提出的P-S-R(压力—状态—响应)概念框架理论,从人类活动、环境状况和政策响应三个角度运用Delphi方法建立了政府环境管理效果评估的指标体系,并以云南省为例,对此指标体系进行了验证。

还有一些学者的研究主要针对我国某个省市或某些个区域而进行的,认为我国环境规制效果不太理想且省域间的差距较大。如王晓宁[50]对河南省13个县级环境保护局的环保能力进行了评价,研究表明,地方环境保护机构能力总体处于较差水平且区域差异较大;王丽茹[48]从生态文明的角度对我国长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三大经济圈的11个省区的政府环境管理效果进行了评价分析,认为11个省区的环境规制绩效水平差距较大。

3.1.2 研究方法

目前对我国环境规制效果进行实证分析的文献较少,究其研究方法主要有层次分析法和模糊综合评价方法,相对来说,利用层次分析法进行研究的文献较多一些,具体见表2。

从以上研究可以看出,目前我国对环境规制效果进行研究的文献主要有以下特点:

(1)从研究角度来看,一些学者的研究只停留在了环境规制效果指标体系的构建上,而没有进一步的验证所构建的指标;另一些学者在构建指标体系的基础上也进行了一些相关实证研究,但其研究角度也多集中在对某个省或某些区域的环境规制效果上。

表2 环境规制效果研究方法Tab.2 The research method of environmental regulation effect

(2)从研究方法来看,层次分析法、德尔非法和模糊综合评价方法是目前运用较多的方法。

(3)从研究结论来看,我国环境规制效果不是很理想,且省域间的效果水平差距较大,但是造成这种现象的原因是环境规制存在着滞后情况,从长期看来,政府的环境规制效果会趋于好转。

3.2 环境规制效率评价

环境规制效率也称环境管理效率或环境治理效率,是指国家在行使环境保护的公共管理职能、从事管理活动时所获得的环境效益同所投入的环境管理成本之间的比例关系[45]。众多学者对此进行了一些实证研究,以下本文将从研究角度和研究方法两方面来对这些文献进行一个梳理。

3.2.1 研究角度

(1)一些学者从宏观角度(国家层面)对我国的环境规制效率进行了研究,认为我国环境规制效率目前还比较低。如刘研华[52]根据“规制的成本——效益分析”理论,对我国2001—2005年的环境规制效率进行了规制收益的成本弹性分析,得出除了2001年我国的环境规制效率比较高以外,其余年份的效率都比较低;杨竞萌和王立国[53]对1999-2008年间我国环境保护投资和G DP以及主要污染物排放量的环比增长速度进行了计算,得出目前我国环境保护投资所取得的污染治理效果并不显著;韩强和曹洪军[54]对2007年我国大陆地区31个省(区、市)工业领域的环保投入与产出进行了多元统计分析以及对2002-2006年全国工业领域的环保投入与产出进行了环比分析,结果表明我国环保投资效率仍然偏低。

然而,虽然从目前来看我国环境规制效率比较低,但却呈现逐年上升的趋势。如颜伟和唐德善[5]对我国1999-2003年环境投入效率进行了分析研究,认为虽然我国环保投入效率不高,但是我国环保产业正处于规模收益递增阶段,是“朝阳产业”。刘立秋和刘璐[56]认为近几年各省份环保投资效率有普遍提高的趋势。

但是,董秀海和胡颖廉[57]却不同意以上观点,他们对我国的环境治理效率进行了国际比较和历史比较分析,发现我国的环境治理效率较低,只有治理效率高的国家的三分之一水平,且十几年来并没有本质上的提升。

(2)还有一些学者从中观层面(某个地区或某个区域)对我国某些地区的环境规制效率进行了分析研究,其中,一些学者从纵向的角度对单个地区的环境规制历史发展效率进行了评价,还有一些学者从横向的角度对某个省份内的不同城市或某几个省份的环境规制效率进行了一个横向的比较研究。

从纵向角度对单个地区环境规制效率进行研究的学者认为这些地区的环境规制效率不是很高。如郭国锋和郑召锋[58]运用条件广义方差极小法和变差系数法对评价指标进行筛选,然后运用DEA方法对河南省1999-2006年环境污染治理相对有效性进行实证研究,得出只有1999和2001年的环境规制效率比较有效,其余年份均无效;马育军和黄贤金[59]对苏州环境建设效率进行了分析,得出苏州市10年来生态环境建设总体而言呈现低效的局面。

从横向角度对某些城市或某些省份的环境规制效率进行比较研究的学者认为地区间环境规制效率相差的还是比较大的。吴育华和卢静[60]对河北省11个城市的环境保护效率进行了评价,得出河北省内的环境保护效率相差比较大,11个城市只有4个同时达到了相对规模有效及技术有效;邓晓红、徐中民和程怀文[61]对2003年和2004年甘肃省12个城市的环境管理效率进行了分析,结果表明由于投入过多而产出不足,许多城市均出现环境管理效率低下的局面,而且城市间环境管理效率相差比较大;刘纪山[62]分析表明中部六省的环境污染治理相对有效性存在很大的差异,安徽和江西两个省份的环境治理效率是最高的,湖北、湖南和河南的环境治理效率次之,最差的是山西。

3.2.2 研究方法

以上学者对环境规制效率进行研究的方法主要是从DEA、因子分析等方法来进行的,以下本文对上述学者对环境规制效率所用的方法进行了一个梳理,具体见表3。

综上所述,学者对我国环境规制效率研究主要有以下:

(1)从研究角度来看,目前学者的研究主要是从宏观层面和中观层面进行的,但主要集中在中观层面的研究上,如我国某个省份内的不同城市之间或某些省市之间的规制效率的研究。

表3 环境规制效率研究方法Tab.3 The research method of environmental regulation efficiency

(2)从研究方法来看,虽然学者运用了不同的方法从不同角度对环境规制效率进行了研究分析,但主要还是集中于运用DEA方法,这也从一个侧面反映了DEA方法是进行效率评价方法的一个最有效的方法之一。

(3)从研究结论上看,目前我国环境规制效率还处于低效运行的局面,但却呈现逐年上升的趋势,且某些省市之间的环境规制效率存在很大的差异。

虽然学者对我国环境规制效率进行了广泛的研究,但目前研究还存在着以下的不足:

(1)从宏观层面对我国整体环境规制效率进行研究的文献还比较缺乏,尤其是对我国31个省市进行横向综合比较的文献还比较少,现有的研究不能看出我国环境规制低效运行的态势是由哪些省份的规制效率低造成的。

(2)从环境规制产出的角度来看,多数学者对环境规制的产出都是从环境污染控制、环境质量状况等方面而进行的,然而,政府的环境规制的产出应该不仅仅只包括这几个方面还应考虑政府为了保护环境而进行的环境建设等方面。

(3)大多数学者都是利用环境治理效率来分析环境规制效率的,而以环境规制为变量对其效率进行测度的,目前还处于真空状态,虽然环境治理的情况在一定程度上可以反映规制的情况,但却不能代替环境规制的情况。

4 结 论

以上本文从三个方面讨论和归纳了国内外有关环境规制及其在我国的评价相关研究的研究思路、主要结论和分析方法。

在环境规制工具方面,不同的角度会有不同的观点及认识,进而会做出不同的分析。其分析多集中在对两种规制工具的比较方面,国外对此进行了较多的分析,国内的研究相对来说较少一些。

在环境规制效应方面,其影响主要集中在对技术创新、产业绩效以及对FDI区位选择等方面。学者们认为,环境规制会对技术创新产生一个积极的作用,对产业绩效产生负面影响、正面影响以及影响不确定等,对FDI区位选择产生正向影响、负向影响以及影响不大或几乎没有影响等。

在对环境规制进行评估方面,学者都是从其绩效评估的角度来对其进行评价分析的。无论是从效果还是效率的角度对环境规制绩效进行评估的,其研究视角主要集中在微观层面上,即对某个省市的环境规制绩效进行评估的,从宏观层面上的研究较少一些,并且学者对环境规制进行评估的过程中多是以环境治理为其评估变量,而利用环境规制为变量进行研究目前尚处于空白状态。而无论是环境规制的效果评价亦或是效率评价,均表明我国目前的环境规制处于较低的水平,并且省域间的差距较大,但从长远来看,我国环境规制水平处于上升的趋势。

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Environmental Regulation and Its Evaluation in China

XUE Wei2xian LIU Jing
(College of Economics and Business Administration,Xi’an University of Technology,Xi’an Shaanxi 710054,China)

With people’s growing concern for environmental problems,plenty of environmental regulations and policies have been released by the government to relieve the contradiction between economic development and environmental pollution and to achieve the sustainable economic development.Many scholars have conducted extensive researches on the government’s environmental regulation.The literature about Chinaπs environmental regulation efficiency from macro perspective is insufficient;most scholars use environmental governance as the variable to measure the environmental regulation performance instead of environmental regulation.This paper commented on the literature at home and abroad from three aspects of tools,effects and performance of environmental regulation.Most scholars used AHP method to evaluate the effects of enviromental regulation and DEA methods to evaluate the efficiency of environmental regulation.The results show that the“command2 control”and the market2oriented are the two types of environmental regulation instruments.The former owns more advantages on cost2saving,but lacks technology incentive.The strict environmental regulation can encourage the enterprise to innovate technology,but restrict the flow of FDI,and the influences of environmental regulation on the industry performance are uncertain.At present,China’s environmental regulation level is not high enough,and the gap among provinces is large,but in the long term the level will be improved year after year.

environmental regulation;effect;performance evaluation;review

F205

A

1002-2104(2010)09-0070-08

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.013

2010-03-30

薛伟贤,博士后,教授,博导,主要研究方向为国际商务与环境管理。

3本文得到“陕西省重点学科建设专项资金资助项目”的支持。

(编辑:于 杰)