加快发展保健食品工业，努力提高国民营养健康水平

■国家发改委产业协调司副司长 贺燕丽

加快发展保健食品工业，努力提高国民营养健康水平

■国家发改委产业协调司副司长 贺燕丽

保健食品、功能食品是指调节人体生理功能、适宜特定人群食用、不以治疗疾病为目的的一类食品。这类食品强调的是食品的第三种功能即调节人体生理活动的功能。在我国，保健食品和功能食品属于同一概念，并以一套标准和法规予以管理。

发展保健食品的重要意义

保健、营养、安全是21世纪食品工业的发展方向，加快我国保健食品工业的发展，是对传统文化的继承和发扬，也是提升我国保健食品工业整体发展水平的重要战略途径。

发展保健食品是我国消费市场的迫切需求

我国在进入80年代以后，人民的生活水平有了较大提高，人们在解决了温饱问题之后，生活的质量和健康就成为新的需求。同时，生活水平的提高、大量高质量营养素的摄入、营养过剩而引起的富贵病（如糖尿病、冠心病与癌症等）、成人病及老年病已逐渐成为我国人民的主要疾病。但是据估计，目前我国适合中老年人、青少年、癌症、肝炎病人的第一代保健品只有1%左右。因此，提高保健食品科技发展水平，促进保健食品工业发展已经成为当前我国消费市场的迫切需求。

发展保健食品是解决新世纪我国面临的健康问题的重要途径

中国作为全球最大的发展中国家，经过60年特别是改革开放30年的发展，已经进入全面建设小康阶段。由于各地区生产力水平发展的不平衡性，营养缺乏、营养失衡、营养过剩所造成的营养性疾病并存，在整个疾病谱中所占比重越来越大，并且各种营养性疾病的发病年龄都在提前，正在出现一种由高收入居民向中、低收入居民转移的发展趋势，以致成为目前影响我国城乡居民健康的主要危害因素。根据我国2004年发布的《中国居民营养和健康现状》调查和相关研究报告分析，与10年前、20年前的调查数据相比，虽然大部分公众的热量、脂肪摄入已达标甚至超量，但各种人体必需的维生素、矿物质、膳食纤维等营养素的缺乏状况并没有明显好转，有的甚至情况更加严重。进入21世纪，我国面临人口基数大、营养缺乏与营养结构失衡并存、疾病谱较广、发展中国家与发达国家的疾病谱并存；步入老龄化社会，老年保健和老年病的问题日趋严重；现代化进程加快导致的社会心理压力加大，身心疾患激增。目前，国际社会已形成共识：膳食、营养因素的干预可以有效预防慢性非传染性疾病，2001年WHO/FAO提出用膳食方法纠正高血压。因此，发展保健食品，从膳食营养出发提高城乡居民的健康水平是非常必要，也是非常有效的途径。

发展保健食品工业是降低医疗费用的重要手段

改革开放以来，我国职工工资提高了10～20倍，但与此同时医药费却上涨了100多倍，医疗费在总支出中的比重过大已成为导致贫困家庭的重要原因。保健食品工业的发展，无疑将使“预防为主”的理念得到深入贯彻，从根本上降低疾病的发生率，从而控制国家和居民用于疾病发生后的治疗费用。因此，发展保健食品工业对于提高人民身体健康水平，节约医疗费开支具有重要作用。

我国保健食品行业的发展现状

随着社会经济的发展和人民消费需求的提升，保健食品行业经过十几年的发展已呈现出逐渐从医药、食品行业分离出来的趋势，开始形成有其自身特点和发展规律的独特产业。特别是中国的保健食品工业从无到有、从小到大，其发展速度和取得的成绩令世人瞩目。虽然几经起落，仍涌现出了一些知名品牌和知名企业，不但为我国经济的发展和人民健康水平的提高做出了贡献，而且领引了世界保健食品的发展潮流。

保健食品在我国已逐渐发展成为食品工业的重要组成部分，但其发展仍缺乏核心竞争力

据中国保健协会不完全统计，2007年在生产的保健食品约2000～3000个，全行业从业人员约300多万人，有约1500家生产企业获得了GMP认证。到2008年产值约为800亿元，虽然在整个食品工业上万亿的产值中保健食品所占的份量并不大，但近几年呈现出稳步增长的态势和良好的发展势头，表明这个行业具有的巨大潜力。同时，我国也已成为世界保健食品工业中重要的原料供应国。截止到2008年，卫生部和国家食品药品监督管理局先后批准国内外保健食品9664个，其中国产保健食品9097个，占93.2%。此外，每年还出口原料约20亿美元，再加上营养素补充剂80～100亿元，保健食品工业规模约为1000亿元。

但是，与保健食品快速发展的需求相比，我国保健食品工业的发展仍缺乏核心竞争力。

一是保健食品生产企业数量扩张快，但规模化程度相对较低。目前，保健食品企业投资总额在1亿元以上的大型企业仅占1.45%，投资在5000万元以上的中型企业占38%，投资在100万元以下10万元以上的小型企业比例高达41.39%，投资不足10万元的作坊式企业占12.5%.这表明，我国保健食品的中小企业占绝大多数，大规模的企业较少，规模化经营程度低，竞争力不强。

二是科研投入少，产品创新能力弱。企业的科技投入不足，全年科研项目的经费支出仅占销售收入的1.55%，由此导致我国仅一成以上的保健食品企业有自主专利。

保健食品工业的法律法规不断推进，但立法工作仍需健全完善

科学技术评价和管理法规是保健食品功能声称工作的重要组成部分。我国保健产业始于20世纪80年代，产业的发展过程跌宕起伏。为了加强保健食品的管理，1995年通过的《中华人民共和国食品卫生法》确立了保健食品的法律地位，以后相继制订了《保健食品管理办法》、《保健食品通用标准》、《保健食品良好生产规范》、《保健食品检验与评价技术规范》、《保健食品注册管理办法》等规范和法规。到目前为止，我国先后出台与保健食品相关的法律法规120多部，使保健食品的准入、生产、管理等各环节得到了初步规范。2009年《食品安全法》及其实施条例进一步明确了食品药品监督管理部门对保健食品实行严格监管。

但是，与严厉打击保健食品违法生产销售行为的要求相比，保健食品法律法规仍需进一步健全。现在关于保健食品的法规政出多门，缺乏监管力度，加之从2003年起，我国取消了所有的药“健”字号批准文号，保健食品被划分为药品或者食品，相关法律法规却没有进行同步调整，这就造成了保健食品概念模糊，没有形成完整的保健食品监管法律体系。目前《食品安全法》及其实施条例仅明确了食品药品监督管理部门对保健食品实施严格监管，对保健食品品种管理、生产流通环节的监管却没有明确规定，《保健食品监督管理条例》尚未出台，因此影响了保健食品生产经营和监管工作的开展。

我们感到特别是对以下这些违法行为的打击，需要更加强有力的法律武器：一是非法添加违禁物品情况时有发生；二是个别企业违规生产，存在安全隐患；三是非法经营保健食品屡禁不止，这些产品有的盗用保健食品批准文号，有的冒用保健品标志，有的将普通食品当作保健食品进行宣传等；四是保健食品虚假夸大宣传严重，这种情况必将误导消费者，扰乱保健食品市场秩序。

保健食品科学理论体系不断发展，但自主创新能力亟待提高

我国的保健和预防医学有着悠久的历史，同时也是中草药的发源地。以2003～2005年注册产品为例，中药材原料209种，使用频次占全部原料使用频次总和的58%；普通食品原料212种，占全部原料使用频次总和的20.08%；营养物质原料99种，占全部原料使用频次总和的17.28%。我国应用营养素和植物提取物共260余种，为世界保健食品的理论发展和产业化作出了贡献。

但是，我国保健食品工业受科技能力和装备水平等方面的约束，初加工产品居多，精深加工产品较少，新开发的综合利用产品不多，保健食品工业自身的国标和行标相对较低。另外加工装备制造业产品稳定性、可靠性和安全性较低，成套性差；不少高技术含量和高附加值产品主要依赖进口；定向分离与物性修饰、非热杀菌、多级浓缩干燥等食品工业技术，以及连续冻干设备、超低温单体冷冻设备等一批关键重大技术与大型成套装备亟待突破。因此，提高自主创新能力是发展我国保健食品工业的根本出路。

保健食品工业今后发展的几点考虑

在现阶段我国经济社会特定的发展背景下，针对保健食品快速发展的需求和产业现状存在的问题，我们今后要抓好以下几方面工作：

思路上要进一步加强宏观规划

为提高我国食品工业整体水平和国际竞争力，确保食品工业更好地适应新时期经济社会发展和食品消费结构变化的要求，发改委已组织有关部门和单位的专家开展全国食品工业“十二五”发展战略课题研究，拟在课题研究的基础上编制“全国食品工业‘十二五’发展规划纲要”。通过进一步加强保健食品宏观规划和相关产业政策的制定，进行前瞻性、战略性和全局性的设计和部署，强化宏观指导和引导，确保我国保健食品工业的健康发展。目前我们2005年版产业指导目录已经过去5年，我们正在制定2010年版产业指导目录，届时将对食品工业的鼓励类、限制类和淘汰类进行重新界定。

进一步增强保健食品的创新能力和核心竞争力

一是要进一步优化产业组织结构。通过跨国、跨区域、跨行业、跨所有制的资源整合，通过联合、兼并、收购等资本运作方式，实现“强强联合”、“强弱联合”，打造一批资本结构多元化、产品科技含量高、市场竞争力强的骨干企业，提高产业的竞争力。

二是要提高科技支撑，促进自主创新。跟踪国际营养与保健食品技术与产业发展前沿，推进科技创新和技术进步，增强保健食品工业自主创新和引进吸收消化再创新的能力，提高保健食品产业的科技含量。

进一步健全法规建设，完善保健食品标准体系和鉴别鉴伪能力

当前，一方面是人民群众保健养生意识的提高和对保健食品需求的增强，另一方面还存在着保健食品市场不规范的问题。因此，一是应尽快出台《保健食品监督管理条例》；二是要执行《食品安全法》中有关保健食品的法规细则；三是进一步理顺各部门关于保健食品的有关规定，制定出全方位和相互配套的支持政策。

要按照《中华人民共和国食品安全法》的要求，加强营养与保健食品功效成份的检测和评价技术的研究，建立健全营养与保健食品的功能评价、安全评价、检测方法等方面的标准体系，完善国家食品安全标准体系，统一、规范的营养与保健食品认证认可体系，营养与保健食品的安全检测和监控体系。在加强部门协调的基础上，实现“从田间到餐桌”的全过程无缝隙对接，保证营养与保健食品的安全有效。

完善准入制度和监管措施，建立保健食品行业信用评价体系

保健食品工业是80年代以后才发展起来的，现在尚处于幼稚期。由于产品的特殊性（不像普通食品是生活的必需品，也不能像药品那样可以宣传治疗作用），因此出现了一些前面所说的夸大宣传方面的问题。这种情况在很多国家或多或少都存在，但是在中国表现的更为突出。

基于保健食品工业的这一特点，需要重新审视保健食品的准入制度和监管措施，以保证食用安全、鼓励创新研发、提高产品质量、保护知识产权为目标，对目前的审批制度进行适当的、合理的改革，强化政府的监管责任，建立政府保健食品信息平台和产品上市后评估制度；推动行业诚信建设，建立保健食品行业信用评价体系；明确企业的责任。

重点开发以食品为载体的具有中国文化与资源优势的产品

保健食品的核心词是食品，不能丧失食品的本质，台湾这类产品占整体保健食品认证的60%，而中国大陆仅占0.8%。因此，以食品为载体的产品应成为今后保健食品开发的一个主流。从目前来看我国虽然有了一些发展，但是这类保健产品还不多。我国有12800多种药用植物资源，但允许用于保健食品的仅有201种，其中“既是食品又是药品”的也只有87种，凡名单以外的原料要作为“食品新资源”或“保健食品新原料”对待。然而，中草药是我国特有的天然资源，是开发具有中国特色保健食品的好材料。由于我们的基础研究不够、加工工艺落后，研究水平已远远落后于发达国家。这是一个很有发展潜力、应奋起直追的领域，需要进一步研究它的安全性和功效性，以开发出新型的具有中国特色的保健食品。

当前，全球已进入空前的创新密集和产业振兴时代，优化升级传统产业和催生战略性新兴产业将成为经济社会发展的主导力量。保健食品是实现农产品大幅增值的新的经济增长点，是一项具有发展潜力的新兴产业，也是我国具有一定基础、一定优势、一定竞争力的产业。

我相信，通过政府、企业和全社会的共同努力，我国保健食品工业一定能够得到持续、健康、科学、快速的发展，我国保健食品的整体水平一定会得到显著提升，从而使我国公众健康持续全面地改善与提高。