未成年人分案起诉适用中存在的问题与改进建议［1］——基于175份检察官调查问卷的实证分析

文◎赵国玲 徐 凯

未成年人分案起诉适用中存在的问题与改进建议［1］
——基于175份检察官调查问卷的实证分析

文◎赵国玲*徐 凯**

一、调查研究的相关说明

（一）研究背景

分案起诉制度是人民检察院对于提起公诉的未成年人与成年人共同犯罪的案件，在不妨碍整个案件审理的情况下，将未成年人与成年人共同犯罪的案件分案，分别以独立案件提起诉讼，法院分别受理的制度。［2］分案起诉制度在我国虽然缺乏明确的立法规定，但是在一些司法解释中有所体现。［3］最高人民检察院2006年修改通过的 《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第23条指出，人民检察院审查未成年人与成年人共同犯罪案件，除了几种特殊情况，一般应当将未成年人与成年人分案起诉。至此，未成年人刑事案件分案起诉制度得到了最高司法机关的明确认可。而各地检察院也注意结合本地的实际情况将此制度贯彻到对未成年人的审查起诉工作中来。上海市虹口区检察院是全国最早提出分案起诉的单位，该院于1996年底正式提出此一制度并予以试点。［4］除上海外，北京、重庆、汕头、广州、贵阳等地也都进行了试点工作，事实证明分案起诉制度在维护未成年人正当权益、教育失足未成年人，乃至防治未成年人犯罪方面取得了积极的法律和社会效果。［5］

目前我国对分案起诉制度的研究主要集中在分案起诉的价值、分案的标准、适用中存在的具体问题及其解决方法这几个方面。［6］总的来说，目前关于分案起诉制度的研究多为全而泛的论述，缺乏相关实证数据的支撑，即使有个别的实证调查研究，也因为样本数据过于单一，缺乏对我国检察机关适用分案起诉制度整体状况的把握。与以往研究不同的是，本研究运用了实证的研究方法，从数据中发掘问题，切实地做到以数据为立论基础；其次，调查范围较广，突破了仅以一家或几家检察院的情况作为研究基础的局限，保证了对检察机关适用分案起诉制度整体状况的掌握。

（二）研究目的

本研究试图实现以下目标：

1.通过对各省基层检察院分案起诉适用率的调查，掌握这项制度的实际执行情况。

2.通过对未成年人司法机构建制、未检人员司法理念、现有法律制度的分析，探讨这几方面对分案起诉制度在司法实践中运作的影响。

3.在前两者分析的基础上，力图探索出完善分案起诉制度、构筑最佳制度运行环境以便发挥其应有功效的对策。

（三）研究方法

本研究以问卷调查为基础，调查范围涵盖我国内地30个省的基层检察院，其中既包括少年司法制度和实践都较为成熟的东部地区，也包括尚处于发展阶段的中、西部地区，调查共收集有效问卷175份。本次调查共分四部分进行：第一部分是对基层检察院分案起诉适用率的调查，侧重于了解该项制度在未检工作中的落实情况；第二部分是对未成年人检察机构设置情况的调查，目的是了解未成年人检察机构建制的整体水平；第三部分是关于检察人员少年司法价值取向的调查，着重了解未检人员的司法理念；第四部分是对审判机关负责处理未成年人案件专业化程度的调查。第二、三、四部分的数据从不同侧面反映出分案起诉制度的运行环境，这些机构、理念、制度因素对分案起诉的贯彻执行具有不同程度的解释力。以此为基础，提出完善分案起诉制度的具体对策才能够做到于理有据。

二、各地适用分案起诉的基本情况

从世界各国的立法例来看，分案起诉制度的运作模式主要分为两种类型：绝对分案起诉主义和相对分案起诉主义。所谓绝对分案起诉，是指不管案件的具体情况和分案起诉是否会影响案件的审理，只要共同犯罪中有未成年人参与，就一律将成年被告人和未成年被告人分别起诉。而相对分案起诉是指针对案件的具体情况，只有当分案起诉有碍案件的查明时，才对未成年人参与的共同犯罪案件实行一案起诉，否则即应分别起诉。［7］《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第23条规定，“人民检察院审查未成年人与成年人共同犯罪案件，一般应当将未成年人与成年人分案起诉。但是具有下列情形之一的，可以不分案起诉：（一）未成年人系犯罪集团的组织者或者其他共同犯罪中的主犯的；（二）案件重大、疑难、复杂，分案起诉可能妨碍案件审理的；（三）涉及刑事附带民事诉讼，分案起诉妨碍附带民事诉讼部分审理的；（四）具有其他不宜分案起诉情形的”。［8］可见，我国实行的是相对分案起诉主义，即对未成年人和成年人共同犯罪案件，只有在某些特殊情形下才不适用分案起诉，绝大多数的案件还应该严格贯彻分别处理的原则。

虽然我国采取的是相对分案起诉主义，但不容忽视的是，分案起诉仍然是处理未成年人和成年人共同犯罪案件的基本原则，一案起诉仅仅是特殊情况下的例外。在未检实践中，检察机关对于绝大多数的未成年人和成年人共同犯罪案件也应该分案审查、分案起诉。然而，从检察官问卷调查表来看，接受调查的170名检察官（另有5份数据缺失）实行分案起诉的只有42家，占调查总数的24.00%，而不实行分案起诉的有64家，所占的比例则高达36.57%，另有40家对未成年人刑事案件不一定适用分案起诉，所占比例为22.86%（参见图一）。虽然调查范围没有涉及全国所有的基层检察院，但是本次调查所取样本地跨全国30个省份，其中既有少年司法发达的东部地区，也有相对落后的中西部、甚至是边远地区，因此，样本数据在很大程度上是能够反映出当前分案起诉总体适用率不高的现实的。

应当说，我国目前的刑事司法制度还是以成年人为基础建构的，［9］这种建构因为没有充分考虑到未成年人生理上、心理上的特殊性，在实行一案起诉的情况会产生一系列严重的问题：（1）刑庭严肃的庭审环境容易使尚处于生理、心理发育期的未成年人产生焦虑等不良情绪，而心理隔阂是不利于对未成年人法庭教育工作的开展的；（2）在一案起诉的情况下，一些以保护未成年人合法权益为宗旨的法律规定无法得到充分适用；（3）司法机关为追求一案内部各被告人之间的量刑均衡可能判处未成年被告人相对较重的刑罚，也可能判处成年被告人较轻的刑罚，这明显违反了我国对未成年人犯罪“教育为主、惩罚为辅”的刑事政策。分案起诉则能够有效避免一案起诉所带来的上述问题，最大限度地发挥对未成年人的特殊司法保护功能，因此，我们应对当前分案起诉总体适用率不高的现实给与充分的关注。

三、分案起诉适用率偏低的原因分析

从试点情况看，分案起诉制度虽然取得了很好的法律和社会效果，但是实践中存在着若干限制分案起诉适用的因素，妨碍了分案起诉应有功能的充分发挥。这些限制既存在于分案起诉法律规定自身，也存在于制度的运行环境层面。

（一）分案起诉制度规定过于原则

如前所述，最高人民检察院2006年修改通过的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》明确了未成年人刑事案件分案起诉制度，但是有关内容仅仅对分案起诉的基本原则及不适用分案起诉的特别情况作了规定，并没有涉及该项制度的具体执行方式，远远无法满足诉讼实践的规范需求。在适用分案起诉的过程中，以下问题缺乏明确的规定，而又亟待解决：（1）对于一审判决，如果只有一案被告人向上级法院提起上诉，或者检察机关只对一案提出抗诉，上诉审法院在受理上诉或者抗诉案件时，是否对分案后的另一案件一并审理？（2）对于分案后的两案被告人是否可以聘请同一律师？［10］（3）同一证人在分案后进行的数次庭审中所出具的证言不一致时，该如何处理？这些具体问题得不到妥善解决都会对分案起诉的适用率产生影响。

（二）未成年人检察机构不健全

我国目前的未成年人检察机关主要包括三种类别：一是独立建制的少年检察机构，包括科级、处级两个级别，名称不统一，有的称为少年检察科（处），有的称为少年刑事起诉科，有的称为少年刑事检察科（处），等等。二是依附于普通检察机构中，具有半独立性的少年检察组，其名称也不统一。三是少年检察员，即在不具备建立独立或半独立少年检察机构的地方，确定至少一两名少年检察员专门办理少年犯罪案件。［11］根据对169名检察官的调查来看 （另有4份数据缺失，1份样本填写 “无未成年人案件”，1份样本同时选择两个选项），有独立建制少年检察机构的检察院共16家，占调查总数（填写“无未成年人案件”和同时选择两项的样本没有列入）的9.25%；设立少年检察组的检察院共24家，占调查总数的13.87%；指定专人办理的检察院有72家，占41.62%；既没有设立专门组织，也没有指定专门人员办理未成年人案件的检察院有57家，占总数的32.95%（参见图二）。从数据中，我们不难看出当前未成年人检察机构的发展很不平衡，仍有占很大比例的基层检察院没有设立专门负责未成年人起诉工作的机构和人员。缺乏专业化机构或人员的设置，检察机关是无法为分案起诉工作的顺利开展提供坚实的组织基础的。

（三）未成年人司法理念有待提高

司法理念是指导司法制度设计和司法实际运作的理论基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观（意识形态或文化传统）对司法的功能、性质和应然模式的系统思考。司法理念是司法的重要组成部分，是体现在司法体制、司法组织、司法程序中，并直接作用于司法人员，形成“行动中的法”即司法实践中的重要因素。［12］未成年人司法理念既是未成年人司法制度建立的理论基石，也指导着少年司法制度的实践运作。《北京规则》第1.4条规定“少年司法应视为是在对所有少年实行社会正义的全面范围内的各国发展进程的一个组成部分，同时还应视为有助于保护青少年和维护社会的安宁秩序。”这就是作为未成年人司法首要原则的“双保护原则”，即未成年人司法应该努力把保护未成年人和保护社会利益紧密结合起来，做到两者的有机统一。但是保护社会利益与保护未成年人之间并非一种机械的关系，事实上，就未成年人司法制度从普通刑事法律制度独立出来的初衷和价值来看，在一定程度上它强调对未成年人利益的保护。换言之，“双保护原则”是在未成年人利益第一，社会利益第二的前提下，追求少年利益和社会利益之间的统一和均衡。［13］也就是说，未成年人利益的优先保护应该成为少年司法的主导理念。从我们的调查来看，选择“两种保护并重，大致平衡”选项的检察官占调查总数的62.3%，“同时兼顾社会与未成年人利益”应该是检察人员处理未成年人刑事案件的主流理念（参见表一）。我国少年司法制度直接孕育于普通刑事司法，自身缺乏独立性，因此刑事司法带有的社会保护倾向不可避免地会向少年司法领域传导。在普通刑事司法占据主导地位的语境下，将“社会保护”与“未成年人利益保护”两种不同的价值诉求放在同一位阶之上，必然会导致“双保护”原则向社会保护方向倾斜。质言之，在未检实践中，真正起支配作用的司法理念仍然是“社会利益保护优先”。而分案起诉是基于为未成年人提供特殊诉讼保护而作出的制度设计，深刻地反映了“未成年人利益保护优先”的价值诉求，其与 “优先保护社会”的司法理念间的矛盾之处不言自明。

表一

（四）少年法庭机构建设有待改进

少年法庭存在专人负责、少年案件合议庭、少年审判庭(包括综合庭)、指定管辖等几种形式。［14］首先，从样本数据来看，175个样本中至少有47家 （占样本总数的26.9%）没有设置任何专门人员或者专门机构负责未成年人案件的审理（参见表二）。缺少审判阶段的对接，即使检察机关对未成年人和成年人共同犯罪案件进行分案审查，也会因为法院缺少负责未成年人案件审理的专门机构或者人员而使分案起诉流于形式。

表二

其次，法院对于分案起诉案件的受理有两种情况，一种是分案后的案件分别由刑庭和少年庭受理，另一种是都由少年庭受理，这两种做法目前在实践中都得以运用。一些地区由于法院机构改革的问题，少年法庭机构和办案力量有所削弱。［15］如果将未成年人与成年人共同犯罪的案件予以分案起诉后均由少年法庭一庭管辖，对少年法庭的办案压力是惊人的。因此对分案起诉案件的分庭审理就成为缓解少年法庭工作压力，同时又能贯彻分开处理原则的唯一办法。然而分庭审理又会带来以下问题：（1）分案后，不同法庭对同一犯罪事实有可能作出不一致的认定；（2）量刑不均衡，有可能出现在同一案件中未成年人刑罚反而重于成年人的“倒挂”现象，或者可能出现对未成年被告人从轻、减轻处罚幅度与对成年被告人从轻、减轻幅度相比不明显的情况；［16］（3）对本来的一案进行分案处理，必然会人为地加重检察院和法院双方的负担，不符合诉讼效率原则。虽然由少年法庭一庭审理不会出现因分案处理而带来的对同一事实认定不一致、量刑失衡的问题，但是诉讼量增加、诉讼效率的下降也是其同样需要面对的。分案审理中遇到的难题会对分案起诉制度的适用起到反向制约作用。

四、提高分案起诉率的建议

提高分案起诉适用率，一方面要从制度本身入手，细化原则性规定，增强其司法可操作性，另一方面要从机构设置、司法理念以及协调机制方面努力建构适合的制度运行环境，保证分案起诉的顺利实施。

（一）完善分案起诉制度，增强其可适用性

分案起诉制度可以从以下几方面加以完善，增强其可适用性：（1）分案起诉案件判决后，检察机关对一案提起抗诉或仅有一案被告人上诉时，上诉审法院对另一案不应该同时受理。首先，刑事二审程序虽然对案件实行“全面审查”，但是其仍需要严格遵守“不告不理”的诉讼法基本原则，受理范围应严格限制在提出抗诉或者上诉的案件之上，而不应该扩及到已在程序上完全独立的另一案。其次，如果将二审的审查范围扩及全案，那么会再次出现未成年人和成年人同台受审的情况，而这正是分案起诉所极力避免的。第三，如果未被提起上诉或者抗诉的另一案确有事实认定或者法律适用的错误，可以提起审判监督程序予以更正，无须进行一案审理；（2）分案起诉的被告人不允许聘请同一律师为其提供法律辩护。在刑事诉讼中，共同犯罪的被告人基于利己的动机，一般会推卸自己的责任，同时夸大其他被告人的责任。因此，虽然在程序上已经分案，但是具有事实关联性的两案被告人之间仍然存在利益冲突关系。根据2007年10月28日修订通过的《律师法》第50条的规定，律师是不得违反规定接受有利益冲突的案件的，因此分案起诉的被告人不得聘请同一律师作为辩护人。（3）当同一证人对于同一事实提供不一致的证言时，在法庭的主持下，辩护与公诉双方应该对证言进行重新审查，以确保庭审的顺利进行。如果因为前后不一致的证言确实有碍案件继续审理的，检察机关应该提议延期审理，撤回分案案件，实行一案起诉。

（二）促进未成年人检察机构阶段式发展，在组织建制上保证分案起诉制度的适用

如上所述，未成年人检察机构的专业化发展水平很不平衡，组织形式也各有差别。我们认为，各地检察院应该以现有条件为基础，分阶段、逐步完善未成年人检察机构的组织形式：缺乏未成年人案件专门负责人员的检察院可以先指定一到两名检察人员专司未成年人案件的起诉工作，等条件成熟时再设立检察小组；已经设立检察小组的检察院可以完善本院的组织建制，设立独立建制的少年检察机构；已经设立了独立建制的检察科（处）的检察院要在少年检察工作中不断进行实践探索、总结经验，为将来进一步的发展打下坚实的基础。检察机关结合自身实际条件，实现少年检察机构的阶段性发展，是分案起诉制度顺利实施的组织基础。

（三）实现未检人员的专业化，树立科学的少年司法理念

在未成年人检察实践中，未成年人检察人员应该改变“社会利益保护优先”的传统的刑事化做法，树立起“未成年人利益保护优先”的现代少年司法理念，即实现“国家公诉人身份”向“国家保护人身份”的转化。［17］要实现少年司法理念的转变，关键是将未检人员从传统的刑事司法体制中解脱出来，实现自身队伍的专业化：一方面，要加强未检人员业务素质的培训。未检人员不仅需要相关法律专业知识，更应该侧重于对犯罪学、心理学、社会学等学科的学习，以便科学地掌握少年检察工作的客观规律；另一方面，在机构编制上保证少年检察机构的常设性，改变其因个人因素或者犯罪形势变化而随意废设的局面。唯有如此，未检人员才能够全身心投入少年刑事检察工作。

（四）加强少年法庭建设，同时在少年庭和刑庭之间建立沟通机制并赋予检察院相关协调职责，克服分案审理的困难

缺乏少年法庭建制的法院，应加紧设立专门人员或者机构负责未成年人案件的审理工作，确保分案起诉在审判阶段落到实处。其次，在无法实现由少年法庭一庭审理的情况下，有必要在审理未成年人的少年庭及审理成年人的刑庭之间建立一定的工作沟通机制，同时赋予分案起诉的检察院相关协调职责：（1）在审查阶段，双方法官对于事实有不同的看法或者一方在审理时发现新的证据，双方应及时交换意见，如果不能达成一致意见，可能出现对同一事实认定不一的，检察机关应当及时撤回案件，待重新查明事实后以一案提起公诉；（2）先作出判决的一方法官应该及时将判决结果告知另一方法官，以作为量刑均衡的参考；［18］（3）检察机关可以将对未成年人和成年人的量刑建议分别告知主审成年人的刑庭法官和主审未成年人的少年庭法官，这样分庭审理的法官在量刑时就可以参考其他同案犯罪人的量刑建议，而不致于作出不均衡的量刑。

注释：

［1］本文为国家社会科学基金项目《未成年人司法制度改革研究——以实证分析为基础》（课题批准号：07BFX065）的阶段性成果之一。

本课题调研得到了国家检察官学院郭立新教授、河南省人民检察院侦查监督处朱艳菊检察官和河南省洛阳市人民检察院宋涛检察官的大力支持；北京大学法学院博士研究生常磊及中国人民公安大学李伟老师指导的部分学生参与了艰苦的数据收集和整理工作，在此一并表示衷心的感谢。

［2］参见姚建龙：《长大成人——少年司法制度的建构》，中国人民公安大学出版社2003年版，第198页。

［3］早在1991年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部就联合下发了《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》，该通知的下达，使全国的少年刑事审判工作逐步形成“司法一条龙”工作体系。我国司法机关采取的是侦查、起诉、审判、执行的纵向刑事诉讼流程，在现行法律已经对刑事侦查、审查批捕、审查起诉阶段中应分开羁押与看管及执行阶段中应分开服刑与管教作了明确规定的情况下，分案起诉和分庭审理正是“司法一条龙”精神的题中应有之义。2000年11月15日通过的《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第10条对少年法庭受理案件范围作了如下规定：（一）被告人在实施被指控的犯罪时不满十八周岁的案件；（二）被告人在实施被指控的犯罪时不满十八周岁，并被指控为首要分子或者主犯的共同犯罪案件。至于，其他共同犯罪案件有未成年被告人的，或者其他涉及未成年人的刑事案件是否由少年法庭审理，由人民法院院长根据少年法庭工作的实际情况决定。该规定虽没有明确规定分案起诉，但其明确了除未成年人系主犯之外的未成年人与成年人共同犯罪案件是否由少年法庭审理，需进一步确定。可以说这为确立分案起诉制度作了立法铺垫。参见《未成年人保护法》41条；《预防未成年人犯罪法》46条以及《刑事诉讼法》213条第3款的规定；胡巧绒：《完善分案起诉制度》，载《中国检察官》2008年第9期。

［4］徐美君：《未成年人刑事诉讼特别程序研究——实证和比较的分析》，法律出版社2007年版，第171页。

［5］关于分案起诉制度的试点的报道参见：《西城检察院启动分案起诉制 未成年人犯罪单独公诉》，http://m.lawyers.org.cn/info/fce4e2b63f07430a9b9ad49 baec649d8；《泰山区法院举办分案起诉、分案审理观摩庭》，http://www.tacourt.gov.cn/html/jcxl/2007-5/jcxl74508529.shtml；《小河区对未成年人进行司法保护?尝试分案起诉》，http://www.geta.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=3946；《我院分案起诉未成年人犯罪案件特点、措施及建议》，http://www.hp.gov.cn/hpjcy/xxml/t20071102_53229.htm；《重庆：改革未成年人起诉方式》，http://www.zjhn.jcy.gov.cn/newsdisp.asp?id=448，访问日期2009-5-24.

［6］徐美君：《未成年人刑事诉讼特别程序研究——实证和比较的分析》，法律出版社2007年版，第五章，第二节；周小萍、曾宁：《略论未成年人刑事诉讼中的分案起诉制度》，载《青少年犯罪问题》2000年第5期；曹运伟、刘义辉：《未成年被告人分案起诉架构及其完善》，载《湖南省犯罪学研究会第八次学术研讨会优秀论文集》；程功：《共同犯罪中未成年人分案起诉的原则与标准探析》，载《人民检察》2007年第4期；蔡煜：《试论分案处理原则的完善》，载《青少年犯罪问题》1997年第4期；胡巧绒：《完善分案起诉制度》，载《中国检察官》2008年第9期；曾宁：《未成年人刑事诉讼中分案起诉制度的试行》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第4期。

［7］参见周小萍、曾宁：《略论未成年人刑事诉讼中的分案起诉制度》，载《青少年犯罪问题》2000年第5期。

［8］关于其他不适宜分案起诉的情况如：未成年被告人被指控的共同犯罪罪名法定刑在十年以上的，为了慎重起见，不宜适用分案起诉；未成年被告人与成年被告人具有亲属关系，例如父子、兄弟姊妹关系的时候可不分案起诉，因为合并起诉不会影响对未成年人司法保护，同时还可通过对亲属的教育工作间接地对未成年人进行更为全面的帮教。参见蔡煜：《试论分案处理原则的完善》，载《青少年犯罪问题》1997年第4期；程功：《共同犯罪中未成年人分案起诉的原则与标准探析》，载《人民检察》2007年第4期。

［9］虽然在我国《刑法》、《刑诉法》中有关于未成年人保护的特殊规定（如《刑法》第17条、《刑诉法》第152条），人大常委会颁布了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》，最高司法机关也对未成年人案件各自作出了司法解释，但是这些规定过于零散，完整的少年司法制度远没有建立，刑事司法制度仍然是以成年人为基础建构的。

［10］周小萍、曾宁：《略论未成年人刑事诉讼中的分案起诉制度》，载《青少年犯罪问题》2000年第5期。

［11］姚建龙著：《长大成人：少年司法制度的构建》，中国人民公安大学出版社2003年版，第91页。

［12］范愉：《现代司法理念的建构》，载《检察日报》2001年1月17日。

［13］同［11］，第50-51页。

［14］钱晓峰：《少年司法制度建设专题调研考察报告》，载《青少年犯罪问题》2008年第3期。

［15］目前全国共有2420个少年法庭，比1994年减少1000个左右。参见钱晓峰：《少年司法制度建设专题调研考察报告》，载《青少年犯罪问题》2008年第3期。

［16］胡巧绒：《完善分案起诉制度》，载《中国检察官》2008年第9期。

［17］参见姚建龙：《理解未成年人检察制度》，载《青少年犯罪问题》2007年第2期。

［18］同［16］。

*北京大学法学院教授、博士生导师［100871］

**北京大学法学院博士研究生［100871］