北方海航道上的冲突事件 下

撰文/管清蕾 郭培清

北方海航道上的冲突事件 下

撰文/管清蕾 郭培清

“北风”号事件

1965年夏，美国将北极调查重点集中在巴伦支海和喀拉海，美国海岸警卫队破冰船“北风”号承担调查任务。6月15日美国宣布船只从喀拉海经维利基茨基海峡进入拉普捷夫海，苏联立即发出抗议，反对“北风”号进入苏联领海，美国最终放弃了维利基茨基海峡穿行。但美国的北极调查依然继续。

10月27日，苏联再次向美国递交抗议书，文件指出，“众所周知，喀拉海的海底和海盆在地理上属于苏联大陆部分的直接延伸，构成了大陆架。根据1958年日内瓦大陆架公约，这些区域属于苏联政府的主权管辖范围。美苏同为签署国的该公约第5条第8款指出，在大陆架从事研究必须征得沿海国之同意。美国在苏联喀拉海大陆架所从事的研究没有征得苏联职能部门的批准，违反了1958年大陆架公约。苏联外交部抗议美国破冰船在苏联喀拉海大陆架开展的非法调查，希望美国政府采取必要措施，杜绝此类事件。”对此美国回敬，“苏联外交部误会了。在‘北风’号破冰船进行海洋调查的地区采攫了大量海底岩石样本。几份样本是在几乎与新地岛平行的东侧地区采得的，大多数样本是在新地岛北部和法兰士约瑟夫群岛东部海底获取，也有一部分是在北地群岛。这些地区开展收集的所有数据苏联都可通过世界数据中心系统获得。美国没有在喀拉海大陆架进行调查。因此，苏联外交部的抗议没有任何依据，现驳回。”

此事件过后，苏联1965年颁布“‘在维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡船舶航行系统’的规则”，规定在四个海峡实施强制性的领航服务和破冰服务。1966年当美国破冰船“伯顿岛”号再次造访楚科奇海时，苏联政府公开宣布美国的行为是“无论如何也不能视为友好的”，1966年苏联政府发布“海上航行国际法手册”，宣布“德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡历史上即属于俄罗斯，它们从未用于国际航行。因为特殊的自然条件，经常遭遇冰阻，其法律地位与其他用于国际航行的海峡截然不同。”

维利基茨基海峡事件

1967年8月14日，美国通过外交照会通知苏联政府，计划利用海岸警卫队的“艾迪斯托”号和“东风”号破冰船在北极国际水域开展一次环北极海洋学调查，具体路线是通过新地岛和北地岛北侧，进入拉普捷夫海和东西伯利亚海，海洋水文观测完全在国际水域进行。船只进入喀拉海后，美国使馆于8月24日通知苏联欲穿行维利基茨基海峡，“该舰艇编队将和平、无害通过维利基茨基海峡，尽可能沿着中间线，不偏离航向，不滞留。”并指出这条信息性质属于通知，而非请求。次日苏联书面答复，“维利基茨基海峡处在苏联领海内，因此任何外国海军舰只通过海峡，都必须服从苏联边疆法的规定。根据规定，军事船只必须在通行之前一个月通过外交渠道提出申请，获得苏联政府允许才可通过。”通行被拒绝。

28日美国回电，“强烈抗议苏联对于美国海岸警卫队‘艾迪斯托’号和‘东风’号破冰船环北极和平航行的态度。”“环北极航行是北冰洋正常的科学研究活动的一部分。国务院出于礼貌通知苏联政府这项活动。但因为特别恶劣的冰情，破冰船无法穿过北地岛北侧的海域，因此，8月24日美国大使馆通知苏联相关部门，船只有必要穿过维利基茨基海峡以便继续航程。（苏联政府）毫无根据地宣称‘艾迪斯托’号和‘东风’号计划中的路线违反了苏联的规定，威胁可能羁押船只或者干扰航行。”“苏联政府的这些声明和活动产生这样一种后果，即不给美国政府留有丝毫选择余地，只有取消环北极航行。为此美国政府指出，苏联政府必须为否决美国船只的国际法航行权利负全部责任。”

此次事件之后，苏联政府开始建立北极水域航行法规。1968年的“商业航运法”第五部分规定个别海域实施特殊的领航服务。1971年9月10日，“北方海航道管理局成立法”出台。根据该法令，苏联海运部门成立了北方海航道管理局（NSRA）。根据第2条，通过北方海航道及邻近区域的船只，如果身处困境，苏联北方海航道管理局可提供破冰船护航、领航、导航和水文服务及帮助。第3条B款规定，必须在规定时间内将船舶位置和其他信息通报苏联。按照该法第6条，管理局官员有权登上航行的船只进行检查。如果发现不适于冰区航行，通行将被取消。如果涉及到刑事责任的话，惩罚包括刑事起诉。为了进一步加强控制，1971年6月10日苏联制定了“保护苏联国家边疆法修正案介绍”，建议使用直线基线的方式扩大领海区域，但并未用于实践中。

1967年美国海岸警卫队破冰船“东风”号和“艾迪斯托”号被拒后，美国和其他国家的船只几乎不再进行北方海航道的穿行。据统计，到1968年为止只有三次外国船只穿行过北方海航道，第一次是1878年—1879年瑞典船只“维加”号；第二次是1918年—1919年挪威的“莫德”号；第三次是1940年德国的“考米特”号。与西北航道比较，此前北方海航道很少有外国船旗国通过，故此苏联学者认为北方海航道上的海峡不属国际海峡。

美苏围绕北方海航道海峡通行权的争执，与航道的利用关系不大，而在于其普遍的国际法意义。与对加拿大态度相同，美国担心此例一开，将损害其一贯坚持的全球海洋自由航行原则。为了对抗苏联对北极地区的主权要求，1971年美国提出召开一个国际会议，建立北极国际制度，实现20世纪20年代初国际上有人提出的北极“国际化”倡议，结果因为苏联反对而失败。尽管如此，美国仍然把该提议提交到了第三次联合国海洋法会议上，并得到挪威和丹麦的支持，这两国也是扇形原则的反对国。当时加拿大代表也提倡北极海底国际化，故支持成立国际海底管理局。但对如何国际化，各国也有不同设想，一种是整个北冰洋水域国际化，国际化仅限于环北极国家；二是部分国际化，即200海里之外实行国际化。在北极海冰融化速度加快、资源争夺日趋激烈的今天，北极国际化的希望变得日益渺茫。

美国反对俄罗斯的北方海航道的海峡内水政策，原因之一也是担心会树立起妨害“海洋自由的先例”，妨碍美国海军的全球活动。虽然反对，但实际上美国默认了苏联的航道控制。