浅谈我国区域公共管理制度创新

张 杨

摘要：文章通过介绍的区域公共管理的发展过程，探讨区域公共管理在我国的研究内容，提出有针对性的建议，倡导在新形势和新的发展机遇面前积极推动政府改革，加快区域公共管理制度创新。

关键词：政府；区域公共管理；制度创新

一、区域公共管理的发展历程

作为一门新兴理论和研究领域，区域公共管理产生于20世纪70年代的变革浪潮。为求得政府组织的有效运转和社会良好的治理状态，传统的公共管理模式开始变为新公共管理模式或“管理主义”。

区域作为一个有机整体，政治和经济等各方面都需要完美的配合才能达到其建立的最终目的。欧美学者对于区域公共管理的研究已经形成了比较成熟的研究方法和研究角度。我国的区域公共管理研究还处于起步阶段。区域主义的出现时在民族国家产生之后出现的，在经济全球化浪潮的推动下，区域主义成为20世纪下半叶国际社会中的重要现象。20世纪50年代，G·缪尔达尔指出“市场的力量倾向于增加，而不是减少区域不平等”，A，赫希曼进一步补充“区域间增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和条件”。D，诺思在其一系列的论著中证明“共同体和政区间的竞争是如何引导较有益于公民和企业的规则不断演化，这些规则包括受约束的政府、财产权利、约定的程序、法治等”。此后针对区域带内部的政府关系情况，古典经濟经济学的代表A

斯密认为，在自由市场经济发展之际，政区间的竞争是客观的不可避免的。根据上述可以发现，无论是国家间的中央政府，区域间的地方政府还是政区间的竞争都是不可避免的。在我国建立的大量的区域经济带之后，府际间的竞争也在所难免。如何趋利避害，完善区域公共管理成为了重要的问题。

现代区域公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调区域经济带内部的社会公平，因为区域公共管理的主体不再只限于政府和组织。从上个世纪90年代以来，区域公共管理就作为独立的学科在中国出现。实践证明，中国区域公共管理科学的发展展示了其蓬勃的生命力。

二、我国区域公共管理制度研究的基本内容

中国进入市场导向的改革开放后，中央向地方着手行政分权。区域经济带的建立为我国的经济带来了蓬勃的新希望，但是受传统的体制和行政区经济的影响，市场经济体制和全国统一大市场的建设过程中，出现了行政区的竞争和政府问竞争双轨并存的扭曲竞争局面。随着长三角、珠三角、京津唐等大型的区域经济带的建立，区域公共管理问题更加凸现出来。区域经济带的建立突破了行政区划的局限性，但是受传统公共管理的影响，区域经济良性发展受到刚性束缚现象开始增加。微观区域间和区域内部的恶性竞争事件频频发生。由此我国政府和广大的学者针对国内的区域建立实际情况研究区域公共管理体制，研究主要包括：

首先，概念的界定。明确的定义是研究问题基础。针对国内的实际情况，政府和广大的学者定义了区域公共管理的主客体、区域公共管理方式和机制、区域公共管理的内涵等等。以现代公共管理的全新概念重新认识我国的区域公共管理主体多元化的问题。

其次，主体问关系的研究。在此方面主要是研究区域政府间竞争和合作。政府间的竞争是客观存在的，这种竞争向其他形态的社会竞争一样有利有弊。如何掌控政府间的竞争使其达到利益最大化，如何加强政府间的沟通时研究的主要目的。同时，对于府际间恶性竞争的另一个导火索——区域公共物品的提供和分配也是研究的主要方面。

最后，行政区划的现实意义研究。这方面包括的内容很多，也是区域公共管理研究的重中之重，主要包括区域划分的理论研究，区域公共管理的比较研究以及区域公共管理的案例研究。通过这些调查研究，可以科学的化分区域带，有针对性的提出公共管理体制创新建议，通过比较区域带的不同，制定较好的公共管理方法和体制。实现区域公共管理的创新，以体制的建立和完善促进区域经济和社会的和谐发展。

三、我国区域公共管理制度创新研究

从现实社会的发展来看，经济全球化、区域一体化、社会信息化以及地方政府分权化的新形势下，区域发展中的矛盾和冲突不断增加，日趋复杂，这就给区域政府为主体的区域公共管理体制提出了新的挑战。对于区域公共管理理论的系统研究，不仅能够指导区域公共管理问题，提出有效地政策建议和方案咨询，还能够有效地规划区域公共管理体制，建立有效地政府制度，完善政府机制，使经济和社会的发展能够更好更快的进行。

1.区域公共管理理念的转变。在区域公共管理创新问题上，首先要解决的就是理念的改变。摒除落后理念，学习先进的科学的管理理念，切合联系实际情况，发展区域经济：首先，明确在公共管理体制改革上，公共问题和公共事物为行动的最终目标。很多的区域经济带以行政区划为出发点，限制了自身的发展。应该改变内向型行政或是传统的单边行政，试行区域性行政，奉行政府间协作，共同治理的理念。其次，因为建立区域经济带后，公共管理的主体不在单一，有政府组织也有非政府组织。要多方考虑，全面建设公共管理制度，以求达到各主体间的和谐。区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物，适应的是时代的进步和社会的变迁，所以社会的公共事物表现出了高度的渗透性。最后，是在公共权力的运用上的改变。公共管理的权利通过主客体间的沟通、协作、谈判、确立明确关系等手段，建立分散的、多元化的和上下互动的权利运用体制。这种具有联合治理性的管理制度具有在建立市场原则、公共利益认同上互相合作的本质。

2.区域公共管理机制的改变。著名学者约瑟夫·S.奈、约翰·D.唐纳胡所指出的：“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒一科赫认为：集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素，因此，根据两者的不同方式组合，可以区分出4种不同种类的治理机制，国内学者针对此项观点总结了出来了国家主义、多元主义、法团主义和网络主义四种治理机制类型。但是这四种管理机制更多的是使用于某个国家或是行政区政府。还有一种是网络形态的公共问题治理新机制，传统的科层制面对区域公共问题的挑战，已经显得力不从心，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理，形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。不断的实践和案例证明，网络治理机制适合特定的跨国或是跨行政区的区域共同体。

3.区域公共管理政策的改善。在我国传统上，无论是中央政府还是地方政府在政策方面都缺乏针对于区域间的公共政策。在区域经济带不断的建立和发展的现今社会，区域政策的缺失和不完善无疑为区域带的发展带来了阻碍。针对如此情况，区域公共管理制度的创新就离不开区域政策的与时俱进。我国的传统公共管理政策都是针对国内或是地方的内向型政策，为了改变如此现象采取如下措施：首先是加强政策一体化。所谓政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。在国外优秀的政策一体化比较成功的案例有欧盟(Eu)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(cER)，这堪称政策一体化方面典范。欧盟是属于较大范围的政策一体化的制定，其中包括了不同的国家和地区。实行区域政策的一体化可以通过各地政策有效配合，规则和规章的协调、以及管理体制的完善，一方面降低了经济成本，实现较大的经济利益另一方面促进了国内市场的公平竞争，开放了市场。其次是实施区域的功能性政策，包括：(1)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展，减小区域间的发展差距。区域政策以坚实的制度基础做保障。(2)市场竞争政策。其目的在于消除政府间的恶性竞争，建立公平合理的国内大市场。(3)环境保护政策的地位性提升。很多的区域经济带用惨痛的教训证明经济的发展不应以环境为代价。环境保护于经济发展同等重要。