试论民事法律监督调查权的立法完善

文◎郑 青*

试论民事法律监督调查权的立法完善

文◎郑 青*

目前民事检察工作面临的最大问题是工作格局问题，突出表现在两个方面：横向工作格局职能单一，制约了民事检察监督职能的全面履行；纵向工作格局“倒三角”，导致基层民事检察工作薄弱。

一、问题与构想——当前民事诉讼法律监督的困境及原因分析

（一）横向工作格局职能单一，制约了民事检察监督职能的全面履行

在以抗诉为唯一职能的前提下，现行工作格局从横向看职能单一，表现为监督范围过窄、监督方式单一、监督手段乏力。其一，监督范围上，民事诉讼法仅规定了对生效错误裁判进行抗诉，相关司法解释又对抗诉范围进行了限制，形成了“监督等于抗诉”、“抗诉限于普通程序审判结果”的基本局面。普通审判程序中的职务违法、违法调解和强制调解等案件和特别程序、非诉程序（督促程序、公示催告）、执行程序，都实际处于监督盲区。各地进行了执行监督、督促程序监督等探索，但总量上十分有限，远没有形成监督态势，没有起到填补监督空白的效果。其二，监督方式上，以抗诉为主、检察建议为辅。全国民行检察工作会议只通报了抗诉和再审检察建议两项办案数据。从数据看，再审检察建议发挥的作用有限。2008年高检院《关于贯彻修改后的民事诉讼法的会议纪要》要求以纠正违法通知书、检察建议、更换承办人等方式，开展对虚假调解、执行违法等案件和程序的监督，但由于没有相应的程序和手段，并未改变监督方式单一的局面。其三，监督手段上，以书面审查为主、调查为辅。2001年最高人民检察院制定的《民事行政抗诉案件办案规则》规定了调查手段，但调查范围仅限于抗诉事由，没有涉及诉讼违法情形，也没有相应的调查程序，且该规则规定的调查范围尚存在一些值得商榷之处。实践中针对诉讼中的违法情形进行的调查因为程序不明确而存在不规范、调查目的偏向等问题。

（二）纵向工作格局“倒三角”，导致基层民事检察工作薄弱

在以抗诉为单一职能的格局和“上抗下”的制度设计下，基层院只有提抗职能，省、市院抗诉和提请抗诉工作负担沉重，形成抗诉工作的“倒三角”结构。近年来法院审判工作格局的调整和调解率上升，加剧了“倒三角”结构，基层民事检察工作日趋萎缩。第二次全国民行检察工作会议提出以二审生效裁判为监督重点后，基层院提请抗诉的职能将更加弱化。同时，由于基层法院调解案件增多、基层法院承担着大量非诉案件的办理和民事执行任务，违法问题比较突出，人民群众反映强烈，特别需要加强监督，基层检察机关却因缺乏监督手段而难有作为。基层民事检察监督的两难境地成为制约民事检察工作跨越式发展的瓶颈。

曹建明检察长全国检察机关第二次民行检察工作会议上提出，“着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局”，“逐步形成各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局”，明确基层检察院的工作职责等，这些重要论述为实现民行检察工作跨越式发展指明了方向。如何构建多元化监督格局，形成各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局，关键是要更新观念，创新机制，实现工作格局的调整。

二、实践与探索——湖北省检察机关开展民事诉讼法律监督调查工作情况的实证分析

2005年以来湖北省检察机关从创新监督措施入手，从构建监督机制着力，经过实践探索，于2008年7月制定实施了 《湖北省检察机关民事审判行政诉讼法律监督调查办法（试行）》（以下简称《监督调查办法》），规定了调查范围、程序、措施和处理方式等内容。自2005年开展试点至2009年底，全省检察机关共对当事人申诉控告或依职权主动发现的司法人员在民事诉讼中的违法案件426件启动调查程序，经查实构成违法和涉嫌犯罪的共273件。监督调查后提出抗诉13件，发出再审检察建议16件；发出检察建议163件，发出纠正违法通知书65份 （包括口头纠正违法36件）；移送纪检监察部门5件；向侦查部门移送职务犯罪和其他犯罪线索45件，已立案查办34件41人。五年来的实践表明，民事法律监督调查机制契合民事诉讼法律监督形势发展的需要，有力地破解了民行工作难题，在拓展监督范围、丰富监督方式、强化监督效果、增强法律监督工作合力、推动基层民行检察工作发展等方面，取得了实效。

（一）拓展了监督范围

在监督调查的426件案件中，属于审判程序中的涉嫌职务违法202件，查实构成违法的152件；属于民事执行环节的159件，查实构成违法的121件；其中，监督纠正强制调解、违法调解案件20件，监督纠正督促程序违法的13件。监督调查的范围不仅涉及到了审判环节中的判决裁定，还涉及到执行程序、调解程序、非诉程序等领域。以往检察机关因为缺乏监督手段对这些领域未能监督，通过监督调查将其纳入监督视野后，督促纠正了违法违纪行为，化解了社会矛盾。如监督调查的某区法院违法受理申请支付令一案，查明该法院存在受理管辖错误、申请支付令的债权证据系复印件、申请人并非债权人、扣划帐款114万元系案外人财产等一系列错误，并从中发现一起妨害作证刑事犯罪，依法监督纠正后产生了良好的社会效果。此外，有些案件的监督调查还产生了促使行政执法主体依法行政、中介机构规范运行的积极效果。如某市检察院在办理一起民事申诉案件中，发现原判决采信的伤残等级鉴定报告适用标准错误，导致有关用人单位多付赔偿款。检察院进行调查，发现该鉴定所近三年来受理的187件伤残等级鉴定，全部违反鉴定工作规则，提高伤残等级标准，违法出具鉴定报告，其中37份已被用于民事诉讼证据。检察院据此向该鉴定所发出纠正意见，并通过上级检察院建议其上级鉴定机构撤销该所已制定的与最高人民法院、湖北省伤残等级鉴定规定相抵触的地方性规定。

（二）丰富了监督方式

开展民事法律监督调查后，检察机关在取得证据材料的基础上，对于采取何种监督方式将有更加清晰的判断，针对不同情形采用抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等立体多元化的监督方式向法院提出监督意见，做到了对人监督与对事监督相结合、事中监督与事后监督相结合、个案监督与综合监督相结合，多方面、多层次、多渠道地做好监督工作。在监督调查的426起案件中，检察机关调查后提出抗诉13件，发出再审检察建议16件，发出检察建议163件，发出纠正违法通知书65件 （包括口头纠正违法36件）。各种监督方式的综合运用提高了监督的实效。实践表明，开展民事法律监督调查使监督方式的运用更加有力和规范，监督方式得以丰富和完善。

（三）强化了监督效果

其一，提高了抗诉工作水平，强化了抗诉力度和效果。过去，抗诉案件的办理以书面审查为主，一般只审不查、只对事不对人、只对裁判结果不对审判过程，难以全面掌握有关机关具体执法情况，是造成法院当改不改的原因之一。开展监督调查后，与抗诉案件的传统办理模式相比，强调对是否具有抗诉事由的调查，重点是对裁判不公背后是否存在审判机关和审判人员受贿枉法等职务违法问题，抗诉意见建立在调查基础之上，抗诉意见更容易被接受。监督调查后提出抗诉的采纳率为77.8%，高于全国平均水平。其中，通过调查发现原判采信的主要证据系伪造的共4件，提出抗诉或再审检察建议后均得到改判。如某市检察院在办理某葡萄酿酒股份有限公司申诉案中，经过查证发现，被申诉人在购买红酒时故意约定巨额赔偿金，事后伪造了该批红酒属假冒知名产品、受到巨大损失的证据，通过诉讼索取赔偿。原审法院没有发现该证据系伪造，予以采信造成错判。检察院以“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”为抗诉理由发出再审检察建议后，法院启动再审程序剔除了伪造证据证明的损失部分，为当事人挽回损失50余万元。其二，强化了检察建议和纠正违法通知书的监督效果。开展监督调查后，检察机关提出的监督意见建立在经过调查核实取得扎实证据基础上，监督的说服力得以增强，被监督对象将更容易理解监督行为的适当性，更加重视按照监督意见改进工作。检察机关监督调查后提出的监督纠正意见多被采纳，检察建议和纠正违法通知书采纳率低的局面得到有效扭转。近年来，通过民事法律监督调查对存在违法或者制度漏洞的问题，发出检察建议163件，法院已采纳93件；发纠正违法通知书65份（包括口头纠正违法36件），法院已纠正57件。其三，强化了法院接受监督的意识，与法院的沟通衔接机制开始顺畅。在各地进行具体案件的调查中，法院由不理解到理解、不配合到主动配合，逐步形成了相互理解、相互配合的良好关系。如某县检察院经调查查明该县法院执行局截留挪用执行款20余万元，就执行款管理混乱的问题发出检察建议后，市中级法院院长在全市法院院长会议上通报该案、强调今后要主动接受检察机关的监督，并以该案为反面教材，在全市法院系统进行专项整顿。某县检察院调查查明某审判员在破产清算中私分公款的事实后，县法院由对抗监督转为主动纠正违法、处分违法人员。某区检察院监督调查的区法院违法解冻以对抗强制执行案中，法院收到纠正违法通知后次日即向区检察院送来《复函》，承认前次回复拒绝接受监督的错误，三日内即撤销了虚假裁定、在各部门通报该案，开展专项整顿。省检察院民行处多次与省法院相关业务部门沟通磋商，就抗诉案件的再审审级、再审检察建议范围、调阅卷宗、数据材料等方面达成共识，与省法院会签了《关于在审判工作和检察工作中加强监督制约、协调配合的规定（试行）》。

（四）增强了法律监督工作的合力

开展民事法律监督调查后，由于民行干警较为熟悉民事审判工作规律，通过监督调查容易发现犯罪线索，并根据内部分工和监督制约的规定移送自侦部门进行查处，此类案件成案率较高。近年来，通过民事法律监督调查发现并移送职务犯罪和其他犯罪线索45件（其中，司法人员职务犯罪32件、其他国家工作人员职务犯罪8件，普通刑事犯罪5件），占监督调查查实构成违法总数（273件）的16.5%。已立案查办34件，成案率为75.6%。如某区检察院在办理一起债务纠纷申诉案件中，通过审查申诉材料，发现区法院在执行该判决中，存在以明显低价评估拍卖被执行房产的问题，经启动监督调查程序，发现执行法官指使评估人员低价评估、将价值260余万元的房屋仅评估为136万元并违规拍卖、收受贿赂的犯罪事实。

（五）打开了基层民行工作新局面

由于基层检察院没有抗诉权，再加上基层法院民事案件调解结案率普遍提高，基层检察院提请抗诉工作萎缩，加剧了省、市、县民行抗诉工作的“倒金字塔”局面。同时，长期以来形成的“监督等于抗诉”的单一职能定位，影响了基层院全面履行民事行政诉讼监督职能。民事诉讼法修改以后，高检院要求基层民行部门除了办好提请抗诉案件外，还要重点开展执行监督、调解监督等工作。湖北省监督调查工作的开展，为基层检察院有效开展民事法律监督提供了机制和手段，为打开基层民行工作新局面提供了契机，一定程度上扭转了基层民行工作薄弱的局面。在监督调查工作的推进过程中，省院确立了以省院为指导、以市州院为支点、以基层院为重心的工作格局，突出发挥基层院的作用。在湖北省监督调查构成违法和犯罪的273件案件中，有198件是基层民行部门办理的，占72.5%。监督调查机制已成为全省基层民行检察工作新的“增长点”。

三、属性与界限——构建民事法律监督调查权的理论基础

法律监督权本身蕴含着调查权，调查权是检察机关履行法律监督职能应当享有的一项权力。湖北省检察机关在开展民事法律监督调查的实践中始终立足并坚持法律监督属性。一是在性质上，民事检察监督在性质上是对公权力的监督；民事法律监督调查来源于民事检察权，在行使上从属于履行法律监督职能的需要，围绕法律监督目的的有效实现和职能的充分履行来展开。二是在地位上，民事检察监督是居中监督；检察机关进行民事法律监督调查既不是为了任何一方当事人的利益，也不具有自身的特殊诉讼利益，而是专司监督职责纠正诉讼活动中的违法行为，维护法律的正确实施。三是在范围上，民事检察监督是在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督；民事法律监督调查的范围是有限的，大体可分为两大类，即调查是否存在抗诉事由（而不是调查事由本身）、调查审判机关及其工作人员是否有其他诉讼违法情形。调查范围的限定符合民事、行政诉讼规律的内在要求，如果任意扩大调查范围，就会打破诉讼平衡结构，有违当事人平等、意思自治等诉讼基本原则。四是在效力上，民事检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，不代行审判权；民事法律监督调查的启动和处理方式同样是程序性的，根据监督调查的结果启动法院再审程序或提出监督纠正诉讼违法的建议、通知等。五是在目的上，民事检察监督的基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正；民事法律监督调查机制的着眼点是维护司法公正，着力点是监督纠正诉讼违法和司法不公问题。

在法律监督调查权的行使中，还应深入把握相关概念的区别：一是监督调查权与职务犯罪初查权的区别。监督调查权与职务犯罪初查权在目的、对象、调查后的处理等方面都存在明显的差别。其一，在目的上，民事法律监督调查权是民事诉讼程序内的调查，其目的是保障民事诉讼监督职能的履行，维护司法公正；职务犯罪案件初查系刑事诉讼程序内的调查，围绕涉嫌犯罪事实进行调查，其目的是为了核实是否可能构成犯罪；其二，在范围上，民事法律监督调查权的范围是是否具有抗诉相关的事实和可能存在违法的诉讼行为，具有有限性；职务犯罪初查权的范围是涉嫌构成犯罪的人员或事件，具有全面性；其三，在处理方式上，监督调查后的处理方式有抗诉、提出监督意见、报请进入职务犯罪侦查程序、没有发现违法事实予以澄清或说明等四种，初查后的处理方式有立案和不立案两种。民事法律监督调查与初查也存在一定的联系，民事法律监督调查中如发现职务犯罪线索，即与初查机制相衔接，通常的做法是报经检察长同意移送侦查部门进行初查。二是监督调查权与法院调查权的区别。民事诉讼法及司法解释对法院调查权的范围、程序有明确的规定。法院行使调查权的目的是查清民事案件争议事实、调处当事人纠纷。［1］检察机关调查的目的是对公权力的监督，调查完全是站在维护民事法律正确适用的立场上进行的。检察机关对案件相关事实和法院审判情况进行调查，不是代替当事人收集证据，即使涉及到案件本身一些实体性事实和程序性事项，也是为了履行监督职能的需要，不同于法院行使调查权。三是监督调查权与法院纪检监察权的区别。民事法律监督调查的对象是审判机关及其工作人员在诉讼活动中的影响司法公正的涉嫌违法违纪的行为，并非一般的违法违纪行为，不会干预法院纪检监察部门行使职权。［2］两者的联系在于，检察机关行使调查权证实司法工作人员职务行为违法的，可以根据具体情况提出监督意见，移送法院纪检监察部门进行处理。

四、程序与构建——民事法律监督调查权的具体内容

民事诉讼法未对法律监督调查权的概念、范围、手段、程序等作出明确规定，由此带来了两方面的问题，一是检察机关民事法律监督调查权的行使处于于法无据的状态；二是不利于调查工作的规范和制约。笔者认为，应在改革试点的基础上，对民事法律监督调查权的概念、范围、手段、程序、处理方式、被调查者的义务等进行深入研究，并将其写入立法。

民事法律监督调查权的构建，是立法已然包含的精神与原则的凸显，符合中央司法体制改革要求，契合法律监督的基础理论和检察机关的职能定位。该权力的构建必将优化检察职权的配置，推动民事诉讼法律监督制度的改革和完善。

注释：

［1］我国民事诉讼法规定，法院行使调查权有两种情形，一是依职权查明涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项；二是当事人因客观原因不能自行收集的证据，可申请人民法院调查收集。

［2］关于民事法律监督调查权与纪检监察权的关系，实践部门的同志是这样认识的：“纪检监察对违法者有处理权，对违法行为不一定有救济补正权；法律监督调查正好相反。”参见许诗谊、黄秀姣：《试论法律监督方式体系的重构》，载《人民检察·湖北版》2009年第7期。

*湖北省人民检察院副检察长［430079］